文|國務院發展研究中心企業研究所副所長 研究員 袁東明

國務院發展研究中心企業研究所副所長 研究員 張文魁

國有企業改革是供給側結構性改革的重要方面。國務院批轉國家發改委《關于2016年深化經濟體制改革重點工作的意見》（國發〔2016〕21號，以下簡稱《意見》）緊緊圍繞“四個更加突出”的要求，以增強市場微觀主體活力為目標，對國有企業供給側結構性改革做出了深入部署。

一、轉機制、增活力，積極推進國企混合所有制改革

國企混合所有制改革是增強國有企業活力，放大國有資本功能的根本手段。目前，全國國有企業發展混合所有制經濟的比例已經比較高，按資本測算整體超過了40%，個別競爭類國企甚至達到了80%以上。但在具體實踐中，還有兩個問題比較突出：一是混合所有制企業的治理機制和監管體制尚需進一步完善，難以滿足市場化的要求；二是一些基礎性和壟斷性行業，混合所有制經濟的比例還非常低，非公資本很難進入。針對這兩個突出問題，《意見》推出了多項改革舉措。

首先，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信等重點領域，選擇一批國有企業開展混合所有制改革試點示范。這些領域都是關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，國有資本相對集中，國企大多以獨資或絕對控股的形式存在，均存在著經營機制僵化、勞動生產率低下、競爭力弱等弊病。在這些領域開展混合所有制改革試點示范，有利于企業轉變機制、去除弊病，降低社會公共成本。

其次，推動集團公司整體上市，支持具備條件的上市企業引入合格戰略投資者。目前，從中央到地方的國有企業母公司絕大多數仍保持國有獨資。盡管底下實現了“層層混合”，但由于母公司沒有實現市場化，“老體制管新體制”，使得眾多各層級子企業也難以實現真正的市場化。推動集團公司整體上市，或引入合格戰略投資者，就是要破解國有大企業集團混合所有制改革的“最后一公里”問題。

第三，支持地方國有企業因地制宜開展混合所有制改革試點。中央和地方國有資產在結構、質量、規模和功能上都存在著很大差異，對發展混合所有制經濟的要求各不相同，國企推進混合所有制改革也不宜“一刀切”。在防止國有資產流失的紅線范圍內，允許地方先行先試，鼓勵探索新手段、新模式、新機制，有利于激發地方改革積極性，也有利于混合所有制改革的整體推進。

二、去產能、化僵尸，加快實施國有企業結構調整

在上一輪經濟增長中，國有經濟布局調整表現出兩個特征：一是國有資本增量投資大量投向基礎性領域和重化工行業；二是存量國有資本仍存在于大量不重要的行業和領域，退出和轉移速度很慢，而且經濟效益持續惡化。國民經濟進入新常態后，國有企業這種“向重集中、過于分散”的結構特征面臨著嚴峻考驗。一方面，大量布局于基礎性、資源性及重化工行業的國有企業面臨著行業產能的嚴重過剩，利潤大幅下滑，虧損面持續上升，經營遇到了嚴重危機；另一方面，大量低效率、低產出的國有“僵尸企業”又存在于各個行業，而且只增不減。調整結構、優化布局，已成為國有企業供給側結構性改革的一項迫切任務。

去產能、化僵尸是今年國有企業結構調整的重中之重。上一階段國有資本不斷向鋼鐵、煤炭、有色等領域集中，從根本上決定了國有企業必然是當前去產能的主力軍。譬如在煤炭領域，國有及國有控股企業收入占全行業的比例接近60%，煤炭上市公司中90%以上的市值都由國有控制，行業前20名企業中有19家為央企或地方國企。國有領域同樣是“僵尸企業”的重災區。與其他類型的企業相比，國有企業由于特殊的管理體制、特殊的政企關系、特殊的職工身份，更易成為僵尸企業，也更難出清。

去產能、化僵尸，既要政府主動作為，更要創新體制機制，讓市場發揮決定性作用。《意見》明確指出，要制定推動中央企業結構調整與重組指導意見，加快剝離國有企業辦社會職能和解決歷史遺留問題。制定并實施推動產業重組、處置“僵尸企業”的方案，優化存量、引導增量、主動減量。同時，《意見》也指出，要健全國有資本合理流動機制，完善企業退出機制。

三、破壟斷、促開放，大力提升行業市場化程度

壟斷行業改革是國有企業供給側結構性改革的重要內容。改革開放以來，市場競爭使得國有企業在一些行業的滲透率大幅下降，譬如在鋼鐵行業，1999年國企收入占行業規模以上企業收入的比重為76.2%，之后持續下降，目前已不到三分之一。在石油天然氣開采、煙草制品、供熱供電供水等工業領域，及電信、民航、鐵路等服務行業，國有企業憑借行業壟斷地位，一直都保持著極高的滲透率和控制力。譬如在石油天然氣開采業，1999年國企占行業收入的比重為99.8%，而到目前為止仍然高達近90%。行業壟斷保護了國有企業，但同時也使國有企業失去了競爭力，是企業冗員嚴重、效率低下、內部三項制度改革滯后的根源。只有破除壟斷、促進開放，提升行業市場化程度，才能迫使國有企業優化供給、提質增效。

破壟斷、促開放，提升行業市場化程度，需多管齊下、多策并舉。為確保成效，《意見》提出了多項改革舉措。一是在重點領域實施混合所有制改革試點，鼓勵發展非公有資本控股的混合所有制企業；二是加快推進重點行業改革。在2015年出臺電力體制改革的基礎上，今年將繼續推出多項行業改革舉措，包括深化電力體制改革、出臺深化石油天然氣體制改革的若干意見及配套政策、出臺鹽業體制改革方案等；三是放寬非公經濟市場準入，消除各種隱性壁壘，尤其在重點行業的新興領域，要向非公資本全面開放，目前在頁巖氣勘探開發、太陽能發電等新興領域已都實現了向民營經濟開放；四是深入推進價格改革，包括電價市場化改革、成品油價格市場化形成機制、天然氣門站價格和管道運輸價格等。