當產(chǎn)能過剩的行業(yè)往上發(fā)展時，政府給予各種優(yōu)惠政策招商引資，當行業(yè)下行時，地方政府強調“穩(wěn)增長”，所以地方政府對減產(chǎn)并不積極。
政府不樂意卻必須進行的“去產(chǎn)能”
目前經(jīng)濟下行壓力比較大，但是這段時間的下行和前兩年相比，有很大的不同，主要變化在于企業(yè)盈利水平在下降。盈利水平下降以后，很多企業(yè)虧損面在擴大，在這些虧損企業(yè)比較集中的地區(qū)，政府財政收入狀況也在變差。這種局面是不可持續(xù)的。
我們最近做了一些測算，整個工業(yè)PPI已經(jīng)連續(xù)38個月負增長，2015年4月PPI同比下降4.6%。大體而言，煤炭、石油、石化、鋼鐵、鐵礦石五大行業(yè)PPI負增長20%多，這五大行業(yè)對整個工業(yè)PPI下降的貢獻占70%以上。
同時，企業(yè)利潤增速從2014年8月之后開始明顯下降。2015年前兩個月，利潤累計同比下降4.2%。如果剔除上述五大行業(yè)，利潤增速則相對穩(wěn)定，與去年全年水平大體相當。換句話說，目前工業(yè)利潤下降主要是由這五大嚴重產(chǎn)能過剩行業(yè)引起的，如果這種狀況不改變，整個工業(yè)就會長時間處于困難狀態(tài)。
因此，需要對這五大行業(yè)實施“去產(chǎn)能”計劃，通過總量下調，使得價格逐步回升，并達到新的平衡。但現(xiàn)在來看，這個“去產(chǎn)能”的過程相當緩慢，我們仔細分析了原因，這和中國經(jīng)濟體制的特點有關系。由于政府在整個經(jīng)濟活動中介入較深、干預較多，當這些行業(yè)往上發(fā)展時，政府給予各種優(yōu)惠政策招商引資。在行業(yè)下行時，地方政府強調“穩(wěn)增長”，如果這些企業(yè)大幅度減產(chǎn)，則相當于減少當?shù)卣腉DP，另外，也會減少增值稅收入，所以地方政府對減產(chǎn)并不積極。
難兩全的“穩(wěn)增長”和“穩(wěn)收益”
從這個意義來說，“穩(wěn)增長”和“穩(wěn)效益”是有矛盾的。從“穩(wěn)效益”角度來說，這些行業(yè)有必要大幅度減產(chǎn)，以達到新的平衡，然后產(chǎn)品價格回升，企業(yè)恢復盈利。新的均衡點比原來的低一些，在一段時間內，生產(chǎn)規(guī)模收縮，增長速度放緩，在這種情況下，便存在“穩(wěn)增長”和“穩(wěn)效益”誰服從于誰的問題。
走出這種困局有兩種思路。一種是用大規(guī)模刺激政策增加投資需求，由此提高供給側的產(chǎn)能利用率，試圖恢復過去高增長時期的平衡。這種辦法面臨的最大約束是歷史需求增速峰值的“天花板”，投資需求不可能再達到足以拉動供給側已有產(chǎn)能的規(guī)模。盡管基礎設施、房地產(chǎn)等投資還有一定空間，但短期“透支”將會減少未來需求，而今后保持一定的增長速度還要靠投資支撐。同樣不能忽視的是，過度提高基礎設施投資等指標，將會加大地方本已嚴重的財政金融風險。
另一種思路是在需求側適度穩(wěn)定投資，目的是防止需求短期內過快下滑，同時為供給側調整爭取時間；重點放在加快嚴重過剩行業(yè)的退出和重組，較大幅度地減少產(chǎn)能，通過減產(chǎn)帶動價格回升、企業(yè)效益改善，從而建立起與新的增長潛能相適應的供求平衡關系，也就是達到“轉型再平衡”。
道理各個地方都懂，減產(chǎn)以后價格回升，企業(yè)恢復盈利，對他們是有好處的，但問題是大家都希望別人減自己不減。這是典型的“囚徒困境”。如果老是這樣持續(xù)下去，這些行業(yè)長期處于虧損狀況，財務狀況會越來越差，一些好的企業(yè)也會被拖垮。中國“去產(chǎn)能”是必須要做的，早做比晚做好，早做早主動，損失小一點，還能夠比較早地從困局中擺脫出來。
“去產(chǎn)能”先從嚴重過剩行業(yè)入手
所以我們提出一個方案，方案的第一步是各省在鋼鐵、煤炭等嚴重過剩行業(yè)實行等比例減產(chǎn)。初次可考慮全國范圍按照10%比例減產(chǎn)，國家有關部門與相關省份簽訂減產(chǎn)承諾或協(xié)議書。
企業(yè)要減產(chǎn)甚至關閉，就需要給予資金支持，包括職工安置、投資者補償，為此可以考慮由地方政府來發(fā)債，中央政府給予貼息補助。我們建議設立“嚴重過剩行業(yè)減產(chǎn)轉型基金”，主要通過發(fā)行長期專項債券籌措資金。按相關省份減產(chǎn)規(guī)模對應確定債券發(fā)行額度，由省級政府發(fā)債并償還，中央財政貼息。該基金主要用于企業(yè)關閉、重組減少產(chǎn)能的補貼，相關職工安置和再就業(yè)培訓補貼等。
方案的第二步是允許減產(chǎn)的配額公開交易。打個比方，A、B兩省總產(chǎn)量分別是1000萬噸，按照規(guī)定，兩省應分別減產(chǎn)200萬噸。由于A省競爭力較強，B省較弱，A省可以不減，到B省購買200萬噸的減產(chǎn)配額，B省在減了200萬噸之后再減200萬噸，賣掉配額可以拿到一筆錢，給予關閉、退出企業(yè)補助。這樣也為A省發(fā)展留出了空間。
這樣操作，可以達到幾個目的，一是減產(chǎn)任務完成了，二是可以實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，三是給實行減產(chǎn)的地方以補償，使社會矛盾更容易化解。我們在調研中了解到，目前河北省唐山市在市政府主導下，成立了一個專門的公司，嘗試開展相關方面的工作。
如實施上述減產(chǎn)轉型、提質增效行動計劃，將會給社會發(fā)出一個重要信號，即相關行業(yè)的供求關系將發(fā)生重要變化。信息出來，就可能帶動價格回升，改善盈利狀況。
在嚴重過剩行業(yè)中，煤炭、鋼鐵行業(yè)占比較高。據(jù)初步測算，這兩個行業(yè)所需的基金規(guī)模分別為800億-1000億元和2000億元，債券期限十年以上，且由中央財政貼息，對地方政府不會形成壓力。短期內地方可能由于減產(chǎn)影響到GDP和稅收增長，而一旦價格回升，這些損失將會得到彌補而有余。這是一個“以量換價”的過程，總體上對地方有利。
由此而論，這也是一項對嚴重過剩產(chǎn)能集中地區(qū)，特別是重化工業(yè)比重偏大的老工業(yè)基地擺脫困境的支持性政策。
按此方案實施，應該有必要的配套措施，比如相關行業(yè)企業(yè)的不良貸款，該核銷就要核銷。不少銀行為了不把自己的不良率抬高，采取以新補舊等辦法，目的是不核銷壞賬。對銀行來說，要面對這個現(xiàn)實。
如何把減產(chǎn)計劃落實到位，防止“別人減我不減或少減”的情況出現(xiàn)，應有相應的預防和懲罰措施。可由國家統(tǒng)計、審計部門到相關地區(qū)進行核查，也可引入社會監(jiān)督機制。如發(fā)現(xiàn)不減、少減或“假減”等情況，公開通報批評，并相應減少國家財政貼息。
過去一些年是鋼鐵、煤炭等重化工業(yè)的高速發(fā)展期，那時候就應該讓它發(fā)展，而現(xiàn)在需求已經(jīng)碰著屋頂了，該收縮時就要收縮。過去，有關政府部門提出一些調控政策，收效不大。需要反思這些政策與發(fā)展階段的適應性，與市場經(jīng)濟規(guī)律的適應性，以及調控的思路和方法是否對頭。
政府管控切忌管小不管大
從政府來說，管制是為了約束企業(yè)行為帶來的負的外部性，主要指標應當是環(huán)保、節(jié)能、安全，不論企業(yè)規(guī)模大小，不論設備新舊，達標就要保護，不達標則要懲罰。而在實際調控中，往往是以企業(yè)規(guī)模大小、設備新舊為標準決定是否關掉。有的爐子容積小一點，在環(huán)保、節(jié)能、安全等方面都達標，為什么要關掉？如果大的爐子在環(huán)保、節(jié)能、安全上有問題，你管不管？
政府管制，最好不要使用具體的經(jīng)濟技術指標，因為這些指標的功能是很復雜的，難以作出準確判斷。用企業(yè)大小、設備新舊來衡量產(chǎn)能是否“落后”不符合市場經(jīng)濟原則，還是過去計劃經(jīng)濟遺留下來的思維方式。
在全國范圍實行嚴重過剩產(chǎn)能減產(chǎn)計劃，是采取行政和市場相結合的辦法，等比例減產(chǎn)是行政辦法，減產(chǎn)指標可交易是市場辦法。在一個省的范圍內，也可以采取這一方案，省里確定減產(chǎn)總量，等比例分到市或縣一級，同時允許指標交易，并有一些配套政策。
至于何時減產(chǎn)到位，將主要依據(jù)相關產(chǎn)業(yè)市場供求狀態(tài)作出判斷。
根據(jù)估算，相關行業(yè)減產(chǎn)10%大體是必要的。隨著價格回升，當企業(yè)盈利水平接近或達到社會平均盈利水平時，可以認為減產(chǎn)基本到位。顯然，不同行業(yè)的減產(chǎn)到位點是有區(qū)別的。這些行業(yè)的盈利狀況得到明顯改善后，全社會企業(yè)盈利水平將會進入穩(wěn)定狀態(tài)，即使增長速度有所波動，亦可從容應對。從全局看，這時有很大可能性找到了中高速增長的均衡點，經(jīng)濟將會進入一個比較平穩(wěn)且可持續(xù)的增長期。（作者為國務院發(fā)展研究中心副主任）
