盡管總是標(biāo)榜“市場自由”和“政府中立”，美國對涉及本國關(guān)鍵利益的貿(mào)易與投資都不遺余力地加以干預(yù)。過去，為了應(yīng)對中國的進(jìn)口增長，美國依恃各種雙反、301條款、特別301條款等立法；如今，為了應(yīng)對中國的投資增長，國家安全審查對中國的影響日益突出。與貿(mào)易保護(hù)主義一樣，投資方面的保護(hù)主義也呈現(xiàn)一種不透明、任意性的方式

日前，李克強(qiáng)總理在會見美國總統(tǒng)特別代表、財(cái)政部長雅各布·盧時(shí)強(qiáng)調(diào)，中美要共同推動全球貿(mào)易、投資自由化、便利化。希望美方解決中資企業(yè)赴美投資過程中遇到的問題。據(jù)美國財(cái)政部2月26日的一份報(bào)告，2013年美國外國投資委員會(CFIUS)對21宗由中國企業(yè)或個(gè)人提議的投資項(xiàng)目進(jìn)行了國家安全審查，占該委員會審查投資項(xiàng)目總數(shù)的五分之一左右，連續(xù)兩年居首。另一方面，美國商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，2013年流入美國的外國直接投資（FDI）中，中國僅占不到1%。兩相對比，美國利用國家安全審查對中國投資者的特別歧視昭然若揭。

外界質(zhì)疑的原因包括其透明度等問題

CFIUS是一個(gè)跨部門機(jī)構(gòu)，為了應(yīng)對外國企業(yè)，主要是日本企業(yè)在美國的大范圍收購，美國政府于1988年設(shè)立該機(jī)構(gòu)，主動審查可能涉及“國家安全”的跨國投資。委員會由財(cái)政部牽頭，成員包括：國務(wù)院、商務(wù)部、國防部、國土安全部、司法部、能源部以及白宮辦事機(jī)構(gòu)。通常參加會議的有12位內(nèi)閣成員和總統(tǒng)顧問。

審查中所定義的“國家安全風(fēng)險(xiǎn)”包括：有組織的犯罪或恐怖分子對國家經(jīng)濟(jì)的滲透、國防所需的關(guān)鍵資源控制的喪失、法律實(shí)施的受阻和國家安全敏感地理位置或邊境控制的喪失等。依據(jù)這樣的標(biāo)準(zhǔn)，對能源、航天航空、通訊技術(shù)企業(yè)的大型并購，都很可能落入國家安全審查的范疇。

CFIUS受到外界質(zhì)疑的原因包括其透明度問題，以及其對國家安全沒有做出明確的定義，后者導(dǎo)致CFIUS的自由裁量權(quán)很大。2012年9月，奧巴馬以威脅美國國家安全為由簽發(fā)行政命令，叫停三一集團(tuán)關(guān)聯(lián)公司羅爾斯在美國俄勒岡州的風(fēng)電場項(xiàng)目。隨即羅爾斯公司將CFIUS和奧巴馬本人作為共同被告，告上了華盛頓聯(lián)邦法院。哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法庭裁定，認(rèn)為美國總統(tǒng)奧巴馬在2012年做出的決定違反了憲法的程序正義。事實(shí)上，對CFIUS的司法審查被限定為程序問題，而不能調(diào)取審查所涉相關(guān)證據(jù)以及挑戰(zhàn)其決定的合理性，因?yàn)閲野踩珜彶楸徽J(rèn)為涉及“不具有可訴性”的政治問題。

對中國投資者的審查是政治歧視

2012年開始，隨著中國在美并購數(shù)量的增長，中國投資者成為CFIUS的主要審查目標(biāo)。也是在近幾年來，國家安全審查成為中國企業(yè)，特別是國有企業(yè)對美投資必須考慮的重要因素。這并不是一項(xiàng)針對每一交易的前置程序，而往往由某個(gè)政府部門根據(jù)情況要求某項(xiàng)有嫌疑的交易必須提交審查。

2005年中海油收購“尤尼科”，2009年中國西色國際收購美國金礦，2011年中國華為收購美國三葉公司，都被CFIUS以“含有威脅美國國家安全的因素”的理由擋在門外。除了正式審查外，一些媒體和議會的激烈反對就足以使并購破產(chǎn)，而這樣的反對集中在政治體制的不同和國有企業(yè)的身份問題上。如2001年中遠(yuǎn)對美國長灘一個(gè)碼頭的收購，2009年中國鋁業(yè)對澳大利亞力拓等失敗案例中都有這個(gè)因子。

對美國企業(yè)的并購，可能首先要通過國家安全審查，如果收購對象持有被禁運(yùn)的技術(shù)或敏感技術(shù)，那么并購一般會被禁止；如果通過國家安全審查，可能還會受到州議會和立法的阻礙，或者行業(yè)主管部門的干預(yù)；除此之外，橫向的并購還有可能要接受反壟斷審查。

在這一層層的審查中，企業(yè)往往必須不斷地給出承諾和條件以通過所有關(guān)卡，最后會發(fā)現(xiàn)投入巨額資金、花費(fèi)時(shí)日完成收購，卻不能染指關(guān)鍵技術(shù)。盡管鑒于已有的實(shí)踐，國際上開始有這樣的呼聲：“防止并購控制的政治化”、“將政治從并購審查中剔除出去”，但收效甚微。為什么中國企業(yè)不能“由并購得技術(shù)”？這已經(jīng)不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)或法學(xué)的命題了，而涉及敏感的政治。

西方對貿(mào)易與投資的干預(yù)并不少

除了對外資并購的國家安全審查的一般規(guī)定外，大多數(shù)國家對某些特定行業(yè)的外資并購，還規(guī)定了一些特別條件和程序。這些特定行業(yè)往往由政府專設(shè)部門進(jìn)行條塊管理，本身有一定的準(zhǔn)入限制。它們或者關(guān)乎國計(jì)民生，或者關(guān)乎國家管理系統(tǒng)安全，或者關(guān)乎普遍服務(wù)。典型的包括航天航空、能源、農(nóng)產(chǎn)品、金融、傳媒、醫(yī)療衛(wèi)生、公用事業(yè)等。

另外，為了保護(hù)就業(yè)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定，美國以及歐洲一些發(fā)達(dá)國家還有許多地方立法也對跨國并購設(shè)置了條件和障礙。美國現(xiàn)有的聯(lián)邦和州反收購法中，遵守聯(lián)邦法律的一些條款可能意味著違背某些州立法律。目前，美國國內(nèi)有一系列互相矛盾的州立法律存在，其中的很多法律是一些公司發(fā)現(xiàn)自己成為潛在購買者的目標(biāo)后向政府施加壓力要求通過的。比如，美國亞利桑那、佛羅里達(dá)等州要求購買公司在購買超過目標(biāo)公司流通股票總量某一百分比之前，必須獲得目標(biāo)公司股東的同意。如果現(xiàn)有的股權(quán)結(jié)構(gòu)包括持有大量股票的群體，并且這一群體十分支持管理層，如員工持股，這條規(guī)定對并購就形成有力的障礙。

盡管總是標(biāo)榜“市場自由”和“政府中立”，美國對涉及本國關(guān)鍵利益的貿(mào)易與投資都不遺余力地加以干預(yù)。過去，為了應(yīng)對中國的進(jìn)口增長，美國依恃各種雙反、301條款、特別301條款等立法；如今，為了應(yīng)對中國的投資增長，國家安全審查對中國的影響日益突出。與貿(mào)易保護(hù)主義一樣，投資方面的保護(hù)主義也呈現(xiàn)一種不透明、任意性的方式。這種基于對象屬性的干預(yù)，其理性完全違背全球化與開放的大趨勢。

（作者為上海社會科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)研究所研究員、《世界經(jīng)濟(jì)研究》執(zhí)行主編）