核心提示：中央官員透露，中央將成立自然資源統一管理機構（即通俗所稱自然資源國資委），對自然資源進行保護、利用。可以預計的是，未來自然資源國資委將會以大賣家的形式出現在市場中。

機構設想在三中全會就已通過

據媒體報道，中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民在莫干山會議·2014會議上表示，對自然資源管理將建立類似“國資委”的管理機構，目前該機構如何建還在研究和討論中。

自然資源國資委是個什么部門？就其字面意思而言，就是把所有自然資源管理起來的部門，改變現在對于土地、礦產、林權、海域等資源多種部門共同管理的局面。

實際上，官員的表態是延續了2013年11月份在十八屆三中全會上通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）上的相關決議。

《決定》中提出，要“緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局”，簡單說來，就是要把自然資源管理來。國家最高領導人在會上也表示，要落實全民所有自然資源資產所有權，建立統一行使全民所有自然資源資產所有權人職責的體制，將由一個部門負責領土范圍內所有國土空間用途管制職責。

具體來說，《決定》指出要：1.健全自然資源資產產權制度和用途管制制度；2.劃定生態保護紅線，堅定不移實施主體功能區制度；3.實行資源有償使用制度和生態補償制度；4.改革生態環境保護管理體制。

上述四點，分別對應對自然資源的產權確認、規劃管理、市場流通和監督環節。而這其中，最為關鍵的是產權確認和市場流通環節，這也正是自然資源改革值得關注的地方。

與統一不動產登記配套，公私分開

為何對于自然資源的確權這么重要？我國現行《憲法》規定，國家實行社會主義市場經濟。既然是市場經濟，必然存在無數的交換，即市場流通。而交換的前提，是受到保護的合法產權。

目前，我國大致存在三種所有權（即產權）形式，分別是全民所有制、集體所有制和其他（私人）所有制。可以推測，前者由自然資源國資委負責登記確權，后兩者由此前見諸報端的統一不動產登記機構負責。

我國憲法規定包括土地在內的自然資源屬于全民和集體。憲法第九條規定，“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”。

憲法第十條規定，“城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”

但是憲法也同時規定了保護個人產權。我國憲法第第十三條規定，“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權”。

所以，自然資源國資委針對是的對國有部分的自然資源的確權管理，而此前統一不動產登記，則是負責集體所有權登記和個人產權登記。落實全民所有自然資源的所有權人，確認私人市場的產權，二者公私分開，有利于下一段所述的市場化改革。

未來自然資源一級市場大賣家

如前所述，自然資源改革最值得關注的是產權確認和市場流通環節，這是為什么？因為自然資源本身不能創造任何財富，必須要結合資金、人力、科技才可以。比如，土地要結合人力、機械和科學育苗，才能產出糧食；河流要結合了資金和科技才能產出電；油田要結合了資金、人力才能產出石化產品，并最終變成衣物等最終產品。

所以，要創造更多財富，自然資源就必須投入市場，在不斷的市場交換達到最優配置，即在價格指揮棒下進入最需要的人手中。在本文所指的語境中，就是由國家手中過渡到集體或私人手中，簡單的說，就是“賣”。

在之前，自然資源也結合了其他要素，但并不是總是通過公允交易的形式，而是摻雜了很多行政和暗箱操作因素。由于資源的公有公用，所有權人不清，國有企業或其他關聯方可以無償地或以極小的代價使用自然資源，造成資源的掠奪式開發，資源分配不合理，利用效率低下。

對此，《決定》中的相關描述是“要實行資源有償使用制度和生態補償制度，加快自然資源及其產品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益。”這就說明，產權要從全民所有進入私人市場，則必須繳納相應的價格，包括使用資源造成的污染價格，也就是資源稅。

同時《決定》發展環保市場，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，這也是希望用市場化的手段調節企業的排污量。

資源從政府手中投入到私人市場的過程，就是資源的一級市場。由于國家擁有了絕大部分的自然資源，因此，這個統管國土自然資源的國資委，未來就將成為最大的自然資源一級市場賣家。

那么，而為什么一定要將原來分布在各個部門、各個地方的自然資源的權力收集起來到自然資源國資委？原因也許有二，一是便于管理；二是如果市場上只有唯一一個賣家，賣價自然更高。

除了將自然資源的產權集中到自然資源國資委，未來各種層次的自然資源產權交易市場也會興起。因為有了活躍的資源二級市場流通轉讓，一級市場的賣家才能有更高收益。

結語

自然資源產權的確認只是第一步，下一步就是資源有償進入市場。這個過程發生的時間可能很長，值得持續關注。