PPP的法規和政策將陸續推出。經濟觀察報獲悉,由國務院法制辦牽頭的《PPP條例》,目前還在小范圍內聽取各方面意見,尚未對外正式征求意見。“除了PPP資產證券化,未來還有推出交易商協會的PPP收益票據。”一位市場人士告訴經濟觀察報,PPP收益票據類似PPP的項目收益債,將募集資金專用到PPP項目中,只不過主管單位從發改委轉變為交易商協會。“資產證券化為PPP項目的社會資本方的退出尋找一條通道,PPP專項債的目的則是為PPP項目融資。”大岳咨詢總經理金永祥對經濟觀察報表示,PPP已經進入深入改革時期,目前最主要的問題是PPP需要新的工具,但這解決不了根本問題,解決現金流的問題需要進行收費制度和價格制度改革,不進行費價改革,就無法支撐PPP的長期發展。
箭在弦上
“PPP條例屬于行政法規,過去出臺的只是政策、文件,都不是法律。對PPP立法是突破,實際上就是提供一把鑰匙,以此為依據來解問題;比如地方政府可以按照財政部的規定來操作,也可以按照發改委的規定來操作,沒有統一標準;有了條例之后,可以開啟PPP體系性立法的大門。條例應該厘清一個基本概念,對于之前的困惑或者分歧會有一個清晰的說法。”君合律師事務所合伙人劉世堅告訴經濟觀察報。
此前爭議比較多的內容就包括PPP項目合同的性質,以及PPP合同爭議解決方式。現在,PPP的市場主體期待的是一個民商合同,而不是一個行政協議,這涉及到能否以仲裁去解決問題,行政協議不是平等主體之間的合同,不能進行仲裁。
劉世堅告訴經濟觀察報,希望PPP條例在這個方面起到導向的作用。
2015年,最高法院司法解釋將特許經營協議解釋定位成行政協議,產生了很大分歧——特許經營是否可以仲裁。一位PPP行業人士就對經濟觀察報表示,希望PPP條例可以給出明確的界定。此外,PPP條例目前還存其他爭議的熱點問題,比如相關部門的分工問題、PPP和地方債之間的關聯性等,這些都希望在PPP條例中得到回應。
今年5月11日,財政部條法司副司長周勁松表示,PPP條例初稿已經完成,預計將會在兩個月之內公開征求意見。
周勁松是在PPP創新與規范發展論壇暨濰坊市PPP項目推介會中提出這一消息的,而在兩年之前,財政部與發改委還在研究PPP的相關法律,比如發改委的特許經營法,財政部的政府與社會資本合作法。
中國財政科學研究院資源環境研究中心主任陳少強認為,在對PPP各個方面理解還不完全一致的情況下,先用PPP條例給社會資本一個穩定的預期,既有利于規范地方政府的行為,也可以促進PPP的健康發展。“PPP立法是一個方向,但是立法需要一個非常復雜的過程,在推出條例之后再研究立法,由易到難逐步完成。”陳少強對經濟觀察報表示。
5月18日,在由財政部、中央財經大學和中信集團有限公司聯合主辦的中國PPP良好實踐國際研討會上,財政部政府和社會資本合作中心主任焦小平表示,目前的PPP項目建設在頂層設計、完整的市場規則和標準體系,以及公開透明的信息披露等方面還存在不足,政府監管還存在不到位的情況。焦小平強調,特別是在當前PPP市場很熱的情況下,要把風險防范和服務實體經濟放在第一位。
財政部金融司司長孫曉霞近日也表示,當前PPP相關法律層級不高、法律沖突較多、政策銜接不暢等問題已經掣肘了PPP工作的順利開展;財政部正在對PPP實施正面清單管理,積極引導各地規范實施PPP項目,未來將出臺相關文件,進一步明確規范推進PPP的政策要求。
費價改革
2014年至2016年,在金永祥看來是PPP順風順水的三年。在政策利好的推動下,各方資源迅速積聚到PPP相關領域,12萬億的投資項目帶給市場主體巨大的想象空間。
2017年,PPP項目的資源消耗、制約PPP發展的諸多問題開始集中顯現。如果這些問題不解決,PPP的發展遭遇瓶頸,只有通過改革持續攻堅和解決系統性重大問題,才能確保PPP改革的順利推進。“PPP項目在政府方,面臨的是財政承受能力達到上限的問題,PPP的社會資本方則面臨著融資壓力。這兩個方面的改革都比較急迫,一是收費制度和價格機制的改革,二是金融體制的改革。”金永祥告訴經濟觀察報,PPP項目的回報主要來自于使用者付費、政府付費和項目開發性收入。目前,在價費改革不到位、項目開發權益受制的情況下,政府付費是PPP項目收入的主要來源,這也是融資方高度關注地方政府財政能力本身而不是項目自身現金流的原因。
“PPP已經進入攻堅克難的新階段,在各方資源快速消耗的情況下,未來能夠在市場上得到青睞的PPP項目將是那些價費機制理順的好項目,而能夠在市場上真正淘到金子的,將是針對PPP建立起完善的行業投資風控體系的社會資本和金融機構。”金永祥說。
