從各國和國際組織對PPP的理解來看，PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系；狹義的PPP指政府與私人部門組成特殊目的的機構SPV，引入社會資本，共同設計開發，共同承擔風險，全過程合作，期滿后再移交給政府的公共服務開發運營方式。財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）明確，PPP是指在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，通過使用者付費及必要的政府付費獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，保證公共利益最大化。
可以看出，無論是英國、美國還是我國政府，PPP模式的合作對象都指向私人部門，其資本也是社會資本。財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》(財金〔2014〕113號)界定，其所稱社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。這是否可以解釋或限定為，我國PPP模式中的資本應姓“民”？不過，財政部《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）又規定，各級財政部門要聯合有關部門營造公平競爭環境，鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業、外商投資企業等各類型企業，按同等標準、同等待遇參與PPP項目。也就是說，鼓勵國有控股企業參與PPP。從2014年的不允許其他控股國有企業參與PPP，到2016年的鼓勵國有控股企業參與，這一遵從我國實際作出的轉變令人矚目。但筆者認為，PPP推行之初可以鼓勵國有控股企業參與，隨著PPP模式的成熟，國有控股企業不宜再介入，社會資本還是姓“民”為好。理由如下。
首先，從PPP的定義看，社會資本應姓“民”。無論是國際通行的對PPP的界定，還是我國對PPP的解釋，都是“公共政府部門與民營企業合作模式”。其中的第二個P（Private）指私人。如果允許國有控股企業（包括絕對和相對控股）參與，與引入PPP制度設計的初衷相悖。
其次，國有控股企業參與PPP的本質還是政府行為。國有控股企業的管理者基本上是國家任命的；國有控股（絕對控股）企業50%以上的資金系國家出資，其融資相對容易，這種形式的PPP仍屬國家投資，只不過對地方而言，由地方財政當期預算投算變成國有控股企業投資。這也是地方政府熱衷于PPP的原因之一。
再次，國有控股企業的收益是國有資本經營預算的重要組成部分，國有控股企業的投資行為在一定程度上屬國家行為。允許國有控股企業參與PPP，沒有從根本上達到吸納民間資本、減輕財政負擔的目的。
最后，允許國有控股企業參與PPP是與民企、私企爭利，不利于民企、私企的發展，擠占了私企和實體經濟的融資空間。
