我國經(jīng)濟體量大，高能耗產(chǎn)業(yè)比重高，整個經(jīng)濟體的碳排放強度高，應(yīng)對氣候變化任務(wù)十分艱巨，亟需有效的政策和制度安排加以推動。建立全國性的碳排放交易體系(碳市場)是我國應(yīng)對氣候變化政策與制度的重要創(chuàng)新，其主要目的是利用基于市場的手段，以盡可能低的成本，履行我國應(yīng)對氣候變化的國際承諾，以及實現(xiàn)國內(nèi)約束性的碳減排目標。
那么我國需要建立一個什么樣的全國碳排放交易體系?碳市場在履行我國應(yīng)對氣候變化承諾和實現(xiàn)國內(nèi)碳減排目標中起多大的作用?全國碳市場如何助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革?這些都是我國碳市場建設(shè)中面臨的根本性問題，而對這些問題的解答與全國碳市場的覆蓋范圍選擇、總量設(shè)定與配額分配密切相關(guān)。
碳市場從電力行業(yè)啟動 未來將逐步擴大
要建立全國碳市場，首先要確定這個體系的覆蓋范圍，然后才能談及數(shù)據(jù)報告核查、總量設(shè)定、配額分配和配額交易等其他設(shè)計要素。體系覆蓋范圍不僅要規(guī)定納入交易體系管控的行業(yè)，也需明確納入管控企業(yè)的門檻和溫室氣體種類等。因此，碳市場的覆蓋范圍決定了這個體系可以管控的溫室氣體排放總量的大小，也就從根本上決定了這個體系在履行應(yīng)對氣候變化國際承諾和完成國內(nèi)碳減排目標中可發(fā)揮的作用大小。覆蓋的碳排放總量足夠大時，這個碳市場體系可對以上兩個目標發(fā)揮比較大的作用。同時，當這個體系既覆蓋了主要的能源供應(yīng)部門，也覆蓋了主要的能源使用部門時，這個體系也能更公平、有效地控制整個經(jīng)濟體的碳排放。
全國碳市場的覆蓋范圍應(yīng)是多個行業(yè)。選擇電力一個行業(yè)啟動全國碳市場，是把電力行業(yè)作為全國碳排放交易體系建設(shè)的一個突破口，多個重點排放行業(yè)未來將逐步納入進來。在2015年9月發(fā)表的《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》中，提出全國碳排放交易體系將覆蓋鋼鐵、電力、化工、建材、造紙和有色金屬等重點工業(yè)行業(yè)。《聲明》中指出的行業(yè)覆蓋范圍有充分的科學依據(jù)，很好地體現(xiàn)了我國應(yīng)對氣候變化和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的任務(wù)要求。
設(shè)定納入交易體系管控的企業(yè)門檻也是交易體系設(shè)計和建設(shè)中的一項基礎(chǔ)性工作。門檻越低，覆蓋的企業(yè)數(shù)量就越多，市場管控的碳排放量就越大。但考慮到企業(yè)參與交易的能力和政府的管理成本，企業(yè)門檻也不是越低越好。在石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空等重點排放行業(yè)中，年能耗1萬噸標準煤及以上的企業(yè)大約有7000家。這些企業(yè)的總排放量占到工業(yè)部門碳排放的75%以上，管住了這7000家左右的企業(yè)，就管住了工業(yè)部門碳排放的大頭，同時政府的管理成本也在可接受的范圍之內(nèi)。因此，將年能耗1萬噸標準煤(年二氧化碳排放2.6萬噸左右)作為交易體系的企業(yè)門檻是比較合理的。
總量設(shè)定宜“循序漸緊”
覆蓋范圍確定了碳市場的起始碳排放量，而總量設(shè)定就是在起始碳排放量的基礎(chǔ)上確定交易體系在未來目標年份的碳排放總量。同樣，以履行應(yīng)對氣候變化承諾和完成國內(nèi)碳減排為目標，那么這個交易體系就需完成比較大的碳減排量，也就需要設(shè)定一個比較緊的總量。同時，總量設(shè)定也是確定碳配額的供應(yīng)總量，是市場碳價形成的基礎(chǔ)，總量設(shè)定的越緊，配額交易價格就會越高，反之亦然。
交易體系的總量設(shè)定是一個極具挑戰(zhàn)性的工作，一方面，不僅要考慮碳市場覆蓋范圍的特征，也需要把握不同年份國家碳減排目標和對碳排放交易體系貢獻的期望值，還需要對未來一個時期的經(jīng)濟增長率和交易體系覆蓋行業(yè)的成長情況進行一定預(yù)判;另一方面，產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的承受力和競爭力也要納入考量中來。只有綜合考慮以上各方面的因素，才能提出一個減碳效果明顯、技術(shù)上可行、經(jīng)濟上負擔得起、政治上可以接受的總量設(shè)定方案。
歐盟和國際上已建成的其他碳市場經(jīng)歷過的失敗，根本原因都和總量設(shè)定不合理有關(guān)，主要表現(xiàn)為總量設(shè)定過松，實際碳排放總量低于市場預(yù)先設(shè)定的總量，也就導致了碳價奇低。歐盟碳市場總量設(shè)定過松的一個重要原因，就是當初在設(shè)定時對覆蓋行業(yè)未來的增長率預(yù)期過高，明顯超過了后來實際的增長率。
此外，設(shè)定的碳市場總量是需要通過配額分配的方式落實到企業(yè)的，這就必須考慮到不同產(chǎn)業(yè)和企業(yè)實際減排潛力和承受能力。
配額免費分配法適合我國當下國情
配額分配是采用適當?shù)姆椒▽⒃O(shè)定的碳市場總量分配落實到所覆蓋的行業(yè)和企業(yè)的過程。常見的配額分配方法有兩種，有償分配法即以配額拍賣為代表，以及免費分配法。
拍賣法的優(yōu)點是簡單，配額配置效率高，缺點是會顯著提高企業(yè)的經(jīng)營成本，影響產(chǎn)業(yè)的國際競爭力，也可能會導致一定程度的碳泄漏(即高碳排放企業(yè)搬遷到其他碳管理政策更弱的國家和地區(qū))。而免費分配法，則往往需要權(quán)衡效率和公平性，一般比較復雜，配額配置效率沒有拍賣法高，但其優(yōu)點是對企業(yè)的經(jīng)營成本影響低，造成碳泄露的可能性小。從國際經(jīng)驗和國內(nèi)7個省市的試點實踐看，體系建設(shè)初期一般采用全部免費分配或絕大部分配額免費分配，之后不斷增加拍賣在配額分配中的比重的路徑。
經(jīng)過7個地方碳交易試點3年多的實踐，我國探索出了兩種符合國情的配額免費分配方法，一種是基于當年實際產(chǎn)量的行業(yè)基準法，另一種是基于當年實際產(chǎn)量的企業(yè)歷史強度下降法，比較好地克服了分配方法的問題。
總之，碳市場的覆蓋范圍選擇、總量設(shè)定和配額分配三者之間是緊密關(guān)聯(lián)的，屬于上層建筑，從根本上決定著碳市場的成效，需要系統(tǒng)統(tǒng)籌和科學合理的頂層設(shè)計。如果能做到逐步擴大、循序漸緊、高效配額分配，全國碳排放交易體系全部建成后，將對我國履行國際應(yīng)對氣候變化承諾和完成國內(nèi)碳減排目標作出巨大貢獻。