20世紀(jì)70年代以來，對可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長模式的思考與研究得到全球關(guān)注，包括對綠色金融立法方面的實踐，而《巴黎協(xié)定》的簽訂標(biāo)志著全球經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)開始向綠色、低碳、可持續(xù)轉(zhuǎn)型。全面梳理美國、英國、德國和日本在環(huán)境保護(hù)和綠色金融方面的立法，可以為我國綠色金融的立法、實踐和快速發(fā)展提供一些經(jīng)驗借鑒，為實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展奠定法制基礎(chǔ)。

作者安國俊，工作單位：中國社會科學(xué)院金融研究所，同時為中國人民大學(xué)重陽金融研究院客座研究員。

作者曹超，工作單位：中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院。本文刊于《中國金融》2017年第18期。

20世紀(jì)70年代以來，對可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長模式的思考與研究得到全球關(guān)注，包括對綠色金融立法方面的實踐，而《巴黎協(xié)定》的簽訂標(biāo)志著全球經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)開始向綠色、低碳、可持續(xù)轉(zhuǎn)型。全面梳理美國、英國、德國和日本在環(huán)境保護(hù)和綠色金融方面的立法，可以為我國綠色金融的立法、實踐和快速發(fā)展提供一些經(jīng)驗借鑒，為實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展奠定法制基礎(chǔ)。

國際社會達(dá)成的氣候公約及綠色金融制度框架

1992年頒布的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，是世界上第一個具有法律約束力的氣候談判國際基本框架，為全球氣候變化談判奠定了堅實的基礎(chǔ)。1977年在日本京都頒布的《京都議定書》，作為定量化減排的重要國際法律文件，使溫室氣體減排成為發(fā)達(dá)國家的法律義務(wù)。而2015年出臺的《巴黎協(xié)定》則開啟了2020年后全球氣候治理新階段。

世界各國較早就開始了綠色金融的理論研究及實踐，達(dá)成了一系列綠色金融制度建設(shè)框架，為綠色金融的快速發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。1992年，為普及和推廣可持續(xù)金融理念，督促金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署聯(lián)合世界主要銀行和保險公司成立了金融機(jī)構(gòu)自律組織。之后，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署分別于1995年和1997年發(fā)布了《聯(lián)合國環(huán)境署保險業(yè)環(huán)境舉措》和《銀行業(yè)、保險業(yè)關(guān)于環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的聲明》，明確了保險業(yè)和銀行業(yè)的環(huán)境責(zé)任，標(biāo)志著國際金融業(yè)開始系統(tǒng)實施環(huán)境管理體20系。2003年6月，國際金融公司(IFC)聯(lián)合花旗銀行、巴克萊銀行、荷蘭銀行等發(fā)起建立了商業(yè)銀行新標(biāo)準(zhǔn)——赤道原則，花旗銀行等10家銀行率先宣布成為赤道銀行。赤道原則的確立為推進(jìn)綠色環(huán)保、低碳生產(chǎn)提供了嚴(yán)格的行業(yè)準(zhǔn)則，成為國際項目融資的新行業(yè)準(zhǔn)則。赤道原則官網(wǎng)顯示，目前已有來自37個國家的90家金融機(jī)構(gòu)采納赤道原則。2015年在中國人民銀行和英格蘭銀行的聯(lián)合倡議下，G20綠色金融研究小組成立，并于2016年杭州G20峰會上發(fā)布了G20綠色金融綜合報告，以推動綠色金融的發(fā)展和全球合作。

發(fā)達(dá)國家綠色金融立法

美國綠色金融立法

自20世紀(jì)70年代至今，美國聯(lián)邦政府先后頒布了26部環(huán)保法律，綠色金融理念在這一系列環(huán)保法律中不斷得到體現(xiàn)和強(qiáng)化，綠色金融相關(guān)立法不斷得以完善。1936年頒布的《公共汽車尾氣控制法》可以說是美國綠色金融理念付諸法律實踐的最初表現(xiàn)。1970年頒布的《國家環(huán)境政策法》作為環(huán)保基本立法，突出體現(xiàn)了綠色金融理念。而1970年、1972年分別實施的《清潔空氣法》和《清潔水法》兩部法律，加強(qiáng)了對空氣和水資源的立法保護(hù)，是綠色金融立法的具體實踐。1980年，美國的《超級基金法案》(CERCLA)要求企業(yè)必須為其引起的環(huán)境污染承擔(dān)責(zé)任，這使信貸銀行不得不高度關(guān)注和認(rèn)真防范由于放貸而可能引起的潛在環(huán)境風(fēng)險。作為美國重要環(huán)保法律，《超級基金法案》直接催生了綠色信貸和綠色保險制度，是綠色金融立法發(fā)展的重大轉(zhuǎn)折。

而奧巴馬政府實施的“綠色新政”也有效提升了美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Γ⒃谑澜缟掀鸬搅艘龑?dǎo)和示范效應(yīng)。如2009年美國政府先后出臺的促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的《美國復(fù)蘇與再投資法案》和《美國清潔能源與安全法案》，兩部法律明確規(guī)定了要推廣清潔能源、提高能源利用效率，通過低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展提升美國經(jīng)濟(jì)增長，這對美國最早走出2008國際金融危機(jī)泥潭，擺脫其不利影響起到了重要作用。

作為聯(lián)邦制國家，美國各州政府擁有較大的獨(dú)立立法與行政執(zhí)法權(quán)。各州政府也積極頒布了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律，以此來推動綠色金融發(fā)展，其中美國加州的環(huán)保、綠色金融立法走在了前列。加州1989年就頒布了《綜合廢棄物管理法令》，以此來推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2006年頒布的《加利福尼亞州全球變暖解決方案法》，使加州成為美國第一個從法律上約束自己實現(xiàn)減排目標(biāo)的州。而2010年出臺的《限制二氧化碳排放總量管制與排放交易規(guī)定》，使加州政府成為美國第一個利用市場規(guī)律遏制溫室氣體排放的地方政府。同時加州政府還與我國江蘇省簽署了《新能源與生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，這是中美首個省州之間關(guān)于新能源和生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略合作的框架協(xié)議，推動了中美在環(huán)境保護(hù)方面的合作。

英國綠色金融立法

20世紀(jì)70年代以來，英國加快了綠色金融相關(guān)立法進(jìn)程。1972年出臺的《有毒廢物處置法》嚴(yán)格規(guī)范了有毒廢物處理標(biāo)準(zhǔn)，其中還涉及綠色信貸理念。作為英國環(huán)保領(lǐng)域的重要立法，1990年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定企業(yè)必須通過環(huán)境責(zé)任評估，才能從金融機(jī)構(gòu)獲得綠色信貸。其中2001年英國出臺的《污染預(yù)防法》對9000多個企業(yè)生產(chǎn)工藝環(huán)節(jié)的環(huán)境準(zhǔn)則進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定和細(xì)化，通過約束企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，降低對環(huán)境的影響破壞。同時，英國也是世界上最早推行低碳發(fā)展和制定低碳經(jīng)濟(jì)立法的國家之一，在2003年頒布《我們的能源未來：創(chuàng)建低碳經(jīng)濟(jì)》，在西方國家中最早提出了低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念。而2008年頒布的《氣候變化法案》是一部推動低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律，使英國成為世界上第一個法律明確規(guī)定CO2減排的國家。英國政府還積極推動發(fā)展綠色信貸，采取了相關(guān)促進(jìn)綠色信貸的激勵措施。2009年頒布的《貸款擔(dān)保計劃》，明確了針對中小企業(yè)融資的補(bǔ)貼和擔(dān)保機(jī)制，鼓勵中小企業(yè)將資金投向綠色創(chuàng)新環(huán)保產(chǎn)業(yè)，極大地促進(jìn)了中小企業(yè)綠色生產(chǎn)的資金需求。

同時，英國政府還推動綠色金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)和金融機(jī)構(gòu)的“綠色化”，如2003年巴克萊銀行最早宣布加入赤道原則。為了鼓勵更多的社會資本投資于存在市場失效問題的綠色環(huán)保項目領(lǐng)域，英國政府于2012年10月投資成立了英國綠色投資銀行——全球首家專門致力于綠色經(jīng)濟(jì)的投資銀行，致力于解決基礎(chǔ)設(shè)施融資中市場缺失的問題，通過調(diào)動私人資本來加快向綠色經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，極大地推動了英國綠色金融的快速發(fā)展。

德國綠色金融立法

德國很早就開始對循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定相關(guān)立法和實踐。20世紀(jì)70年代開始，德國制定了一系列的環(huán)境保護(hù)立法，這些立法主要遵循了預(yù)防原則、污染者付費(fèi)原則以及合作原則。盡管德國至今也沒有頒布綠色信貸法、綠色保險法或綠色銀行法等綠色金融相關(guān)立法，但德國擁有十分發(fā)達(dá)的環(huán)境保護(hù)法律體系，并以這些環(huán)境保護(hù)法律為基礎(chǔ)，將其循環(huán)經(jīng)濟(jì)核心理念貫穿其中，通過推動其循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法和政策實踐的實施，促進(jìn)綠色金融的快速發(fā)展。

1972年頒布的《廢棄物管理法》主要針對如何進(jìn)行廢棄物的有效處理。而在1991年出臺的《包裝條例》，德國政府第一次將其循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念體現(xiàn)于環(huán)保立法體系中。德國擁有先進(jìn)的環(huán)境責(zé)任保險制度，1991年頒布的《環(huán)境責(zé)任法》極大地擴(kuò)充了環(huán)境責(zé)任險的適用和承包范圍。1996年實施的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物法》作為德國循環(huán)經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵綜合性立法，在世界上較早將循環(huán)經(jīng)濟(jì)寫入法律。2000出臺的《可再生能源促進(jìn)法》通過法律明確了要加大對清潔低碳能源的開發(fā)利用。這些相關(guān)法律的實施對綠色信貸的快速發(fā)展提供了法律保證。德國還積極推動綠色保險的法律建設(shè)，先后于2007年、2008年頒布了《環(huán)境損害保險一般條款》和《環(huán)境責(zé)任保險條款》等環(huán)境保險法律，通過明確環(huán)境責(zé)任人的義務(wù)和綠色保險種類，解決環(huán)境污染糾紛，來促進(jìn)綠色保險的發(fā)展。

在綠色金融實踐上，德國政府積極作為，通過優(yōu)惠補(bǔ)貼等措施支持德國復(fù)興信貸銀行積極踐行綠色信貸政策。同時，1974年，在德國政府的主導(dǎo)下，成立了世界第一家生態(tài)銀行，這為德國綠色信貸的發(fā)展提供了長期、穩(wěn)定的資金支持。

我國綠色金融立法路徑選擇

完善的法律基礎(chǔ)設(shè)施是綠色金融發(fā)展的重要制度保障。我們應(yīng)充分利用法律的強(qiáng)制性約束來監(jiān)督管理金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)的市場行為，保障相關(guān)政策落地和激勵機(jī)制的發(fā)揮，有效實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的綠色轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。

明確銀行等金融機(jī)構(gòu)的環(huán)境法律責(zé)任

目前我國監(jiān)管部門出臺的綠色信貸政策包括2007的《關(guān)于落實環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險的意見》，這被認(rèn)為是中國綠色信貸制度建立的標(biāo)志。2012年銀監(jiān)會出臺《綠色信貸指引》也對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開展綠色信貸、大力促進(jìn)節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)提出了明確要求;未來應(yīng)通過修改和增加《商業(yè)銀行法》的相關(guān)條款，對商業(yè)銀行的信貸行為進(jìn)行相應(yīng)約束和引導(dǎo)，對其貸款融資項目的環(huán)境風(fēng)險責(zé)任進(jìn)行具體規(guī)定，從而影響其貸款行為。建議探索將綠色信貸納入宏觀審慎評估框架，并將綠色信貸實施情況關(guān)鍵指標(biāo)評價結(jié)果、銀行綠色評價結(jié)果作為重要參考，納入相關(guān)指標(biāo)體系，完善支持綠色信貸等綠色業(yè)務(wù)的激勵機(jī)制，同時建立抑制高污染、高能耗和產(chǎn)能過剩行業(yè)貸款的約束機(jī)制。探索通過再貸款和建立專業(yè)化擔(dān)保機(jī)制等措施支持綠色信貸發(fā)展，建立以綠色信貸理念主導(dǎo)的信貸業(yè)務(wù)體系和風(fēng)險管理框架。

積極推動綠色金融工具創(chuàng)新方面的細(xì)則落地

首先，完善綠色債券的相關(guān)規(guī)章制度，將各種有助于降低綠色債券融資成本的激勵機(jī)制盡快通過制度框架予以明確。加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)，完善并統(tǒng)一我國綠色債券界定標(biāo)準(zhǔn)。作為債券市場的創(chuàng)新品種，綠色債券市場發(fā)展亟待相關(guān)政策的出臺，除了綠色債券和發(fā)行項目標(biāo)準(zhǔn)的界定，在資金投向、信息披露、第三方認(rèn)證、信用評級、綠色債券指數(shù)、擔(dān)保、次級債券與再保險等信用增信工具、環(huán)境效益評價、項目評估和資金使用評價體系等多個方面完善。同時，可以考慮為綠色債券發(fā)行人或投資人提供稅收優(yōu)惠，促進(jìn)綠色貸款機(jī)制、風(fēng)險權(quán)重優(yōu)惠、審批的快速通道、海外人民幣離岸市場發(fā)行的相關(guān)配套支持等系列政策出臺。另外，我國已經(jīng)相繼出臺綠色金融債、綠色企業(yè)債、綠色公司債發(fā)行指引等制度，從國際經(jīng)驗來看，市政債的發(fā)行可以很好地解決地方政府城鎮(zhèn)化環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資的問題。未來我國可以考慮出臺相關(guān)制度，在有效防范風(fēng)險的前提下，允許符合條件的地方通過綠色市政債的發(fā)行，引導(dǎo)投資到綠色基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)保等產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新推進(jìn)低碳綠色城市的發(fā)展。

其次，利用保險的產(chǎn)品創(chuàng)新，運(yùn)用保險對綠色項目的再擔(dān)保，提高市場投資者的投資信心。采用強(qiáng)制保險的綠色責(zé)任保險制度，降低高污染、高環(huán)境風(fēng)險企業(yè)的社會污染和金融風(fēng)險，將企業(yè)是否投保環(huán)境污染責(zé)任保險情況，作為獲得綠色信貸等金融服務(wù)的重要參考指標(biāo)，以綠色保險保障地區(qū)綠色產(chǎn)業(yè)體系安全發(fā)展。可嘗試在部分省份、部分行業(yè)推行強(qiáng)制性的綠色保險，積累一定行業(yè)經(jīng)驗后，逐步推向覆蓋全國和更多行業(yè)的綠色保險，形成環(huán)境風(fēng)險的有效防范和快速轉(zhuǎn)移的風(fēng)險治理機(jī)制。相關(guān)政府部門要主動作為，積極參與制定綠色保險相關(guān)法律，適時出臺環(huán)境污染責(zé)任強(qiáng)制保險條例，對環(huán)境污染風(fēng)險評估和損失賠償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確與細(xì)化。

最后，支持綠色基金方面的政策法規(guī)需要不斷完善。2016年8月七部委聯(lián)合發(fā)文明確支持設(shè)立各類綠色發(fā)展基金，實行市場化運(yùn)作。支持社會資本和國際資本設(shè)立各類民間綠色投資基金，通過政府和社會資本合作(PPP)模式動員社會資本參與綠色投資。明確地方政府可通過放寬市場準(zhǔn)入、完善公共服務(wù)定價、實施特許經(jīng)營模式、落實財稅和土地政策等措施，完善收益和成本風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制，支持綠色發(fā)展基金所投資的項目。推動完善綠色項目PPP相關(guān)法規(guī)規(guī)章，鼓勵各地在總結(jié)現(xiàn)有PPP項目經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，出臺更加具有操作性的實施細(xì)則，鼓勵各級政府以多種形式發(fā)起或參與發(fā)起PPP模式的綠色發(fā)展基金。

建立強(qiáng)制性環(huán)境信息披露機(jī)制

通過強(qiáng)制性要求企業(yè)披露其生態(tài)環(huán)保信息，促使企業(yè)改善生產(chǎn)，增強(qiáng)其生態(tài)環(huán)保社會使命感和責(zé)任感，引導(dǎo)資金更多投向環(huán)境友好型綠色企業(yè)。將企業(yè)環(huán)境違法違規(guī)信息等企業(yè)環(huán)境信息納入金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，建立企業(yè)環(huán)境信息的共享機(jī)制，為金融機(jī)構(gòu)的貸款和投資決策提供依據(jù)。完善上市公司環(huán)境信息披露制度，據(jù)統(tǒng)計，目前在滬深交易所3000多家上市公司中，屬于環(huán)保部確定的“國家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)”的上市公司有160多家，近九成披露了環(huán)境信息，建議進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)部門協(xié)調(diào)，提高上市公司信息披露的規(guī)范性、完整性，以便投資者和公眾準(zhǔn)確判斷上市公司環(huán)境風(fēng)險，同時加大對偽造環(huán)境信息的上市公司和發(fā)債企業(yè)的懲罰力度，并以此為契機(jī)提高環(huán)境績效。同時，要發(fā)揮綠色金融中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、引導(dǎo)、約束和激勵作用。

完善綠色金融風(fēng)險防范的制度框架

綠色金融的發(fā)展仍處于探索階段，必須建立綠色金融風(fēng)險防范機(jī)制，健全問責(zé)制度，制定投融資風(fēng)險考核機(jī)制，引進(jìn)第三方綠色評估機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)綠色金融發(fā)展監(jiān)管。制定專門的綠色融資審查體系，對綠色項目的備案和綠色投融資資金的使用方向都要建立考核體系，嚴(yán)格監(jiān)督資金的使用方向和影響結(jié)果，培育專業(yè)的第三方綠色評估機(jī)構(gòu)，對融資使用狀況進(jìn)行評估，確保綠色融資資金投向真正的綠色項目。將綠色金融業(yè)務(wù)開展成效、環(huán)境風(fēng)險管理情況納入金融機(jī)構(gòu)績效考核體系。依法建立綠色項目投資風(fēng)險補(bǔ)償制度，通過擔(dān)保和保險體系分散金融風(fēng)險。建立綠色金融信息交流交易平臺，解決綠色金融市場中的信息不對稱問題，有效防范信用風(fēng)險和流動性風(fēng)險，加強(qiáng)綠色金融體系本身的抗風(fēng)險能力，促進(jìn)綠色金融助力低碳綠色發(fā)展的進(jìn)程。

制度先行，積極推動綠色金融在地方落地

2017年6月14日的國務(wù)院常務(wù)會，決定選擇浙江、江西、廣東、貴州和新疆的部分地市，作為綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)，從而推動中國的綠色轉(zhuǎn)型。此次綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)的落地，標(biāo)志著我國地方綠色金融體系的建設(shè)進(jìn)入實踐階段。未來可通過在5省區(qū)的體制機(jī)制探索，積累可復(fù)制推廣經(jīng)驗，從而更好發(fā)揮綠色金融助推經(jīng)濟(jì)和城市的綠色轉(zhuǎn)型。

但是，我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識到，在現(xiàn)有宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和金融改革背景下，我國的綠色發(fā)展仍面臨著諸多投融資方面的挑戰(zhàn)，與國家的綠色低碳發(fā)展目標(biāo)還存在一定距離。地方在綠色金融改革創(chuàng)新試點(diǎn)過程中，應(yīng)探索完善相關(guān)法律基礎(chǔ)設(shè)施，積極落實環(huán)境責(zé)任、生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)和綠色信貸優(yōu)先受償?shù)戎贫取Ｍ瑫r完善PPP模式的綠色基金的收益和成本風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制，完善公共服務(wù)定價、實施特許經(jīng)營模式、落實財稅和土地政策等措施，保障社會資本進(jìn)入的公平性。另外，支持地方和市場機(jī)構(gòu)通過專業(yè)化的擔(dān)保和增信機(jī)制支持綠色債券的發(fā)行，降低綠色債券的融資成本。而如何協(xié)調(diào)環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益，正確引導(dǎo)投資者的責(zé)任投資理念，保障綠色金融參與主體的相關(guān)利益，使得綠色金融自上而下的推廣方式與自下而上的落實方式有效結(jié)合，是發(fā)展綠色金融的主要挑戰(zhàn)之一。