國家擬在地方嘗試煤炭消費總量控制，其中，有9個省市（地區(qū)）已初步提出其區(qū)域的煤炭消費總量控制目標，區(qū)域城市群將逐步探索推行這一機制。

　　“在一些煤煙型污染突出的重點區(qū)域，國家正在努力改變末端治理的思路，積極探索從排放前端控制污染，其中煤炭消費總量控制即為一個治本的措施。”一位環(huán)保政策專家對本報介紹。

　　該專家所說的重點區(qū)域，即大氣污染較重的“三區(qū)九群”，“三區(qū)”指京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)，“九群”指遼寧中部城市群、山東半島、武漢及其周邊、長株潭、成渝、海峽西岸、陜西關(guān)中、山西中北部和烏魯木齊城市群。

　　目前，位于“三區(qū)兩群”的北京、天津、上海、浙江、江蘇、河北、珠三角、山東半島城市群和烏魯木齊城市群9個地區(qū)已初步擬定各自的控制指標。

　　“這一嘗試的難度很大，上述地區(qū)能否找到充分的替代煤炭能源將成為試點成敗的關(guān)鍵。”美國自然資源保護委員會氣候變化與能源高級顧問楊富強對本報分析，“國家應(yīng)該努力提高煤炭的資源稅，以經(jīng)濟手段減少對煤炭的直接使用。”

　　“三區(qū)兩群”已有初步目標

　　總量控制目標將落實到地方政府頭上，施行目標責任制管理

　　煤炭已成為“三區(qū)九群”的大氣污染的罪魁禍首。

　　資料顯示，由于煤炭在一次能源消費量的比例過高，占到70%，中國城市二氧化硫排放量的90%、氮氧化物排放量的67%、煙塵排放量的70%、人為源大氣汞排放量的40%以及二氧化碳排放量的70%都來自燃炭。

　　前述環(huán)保政策專家對記者介紹，過度依賴煤炭的能源結(jié)構(gòu)帶來的節(jié)能減排壓力很大，單靠從末端對已排放出的污染物進行各個擊破，不但治理難度大，而且成本高，因此必須從末端治理轉(zhuǎn)到前端治理，控制其排放源即煤炭的直接使用，可以起到“一石多鳥”的效果。

　　據(jù)本報記者了解，國家擬把“三區(qū)九群”區(qū)域的煤炭消費總量作為項目審批的前置條件，以總量定項目，以總量定產(chǎn)能，重點控制區(qū)新擴改建項目實行煤炭消費等量替代。

　　目前，已有前述“三區(qū)二群”共計9省市（地區(qū)）初步提出了煤炭消費總量控制目標：

　　到2015年，北京煤炭消費總量控制在2000萬噸；上海、珠三角、烏魯木齊城市群（烏魯木齊、昌吉、阜康、五家渠共1個地級及以上城市和三個縣級市）實現(xiàn)煤炭消費總量零增長；江蘇省、浙江省和山東半島城市群（青島、濟南、煙臺、淄博、威海、濰坊、東營、日照8個地級及以上城市）煤炭消費總量控制增幅控制在10%以內(nèi)；天津、河北煤炭消費總量增幅控制在15%以內(nèi)。

　　值得一提的是，北京的總量削減目標已經(jīng)敲定，且為絕對量削減，即2015年的煤炭消費總量要比2010年的總量基數(shù)減少700萬噸。對此，不少能源環(huán)境專家認為這是由諸多特殊因素促成的結(jié)果，在“三區(qū)九群”中并不具有示范性。

　　同時，北京之外其他8個地區(qū)的總量控制目標都只是初定目標，還存在變數(shù)，地方還會與有關(guān)部委進行充分的“討價還價”。

　　“在目前的能源結(jié)構(gòu)下，煤炭對一個地方的經(jīng)濟發(fā)展影響很大，地方都不想自我限定其經(jīng)濟發(fā)展。”楊富強分析，“煤炭的總量控制目標也要和國家正在分解的能源消費總量控制目標相吻合，目前能源消費總量的目標分解還沒完成。”

　　前述環(huán)保政策專家透露，在落實機制上，國家將要求各地制定煤炭消費總量實施方案，并將總量控制目標落實到地方政府頭上，施行目標責任制管理，建立煤炭消費總量控制預(yù)測預(yù)警機制。

　　“限煤令”駕到

　　限制煤炭使用政策將出臺

　　國家初步提出在重點控制區(qū)域高污染燃料禁燃區(qū)占城市面積80%以上

　　多位地方官員告訴記者，區(qū)域煤炭消費總量控制的目標很美好，但實現(xiàn)起來難度很大。

　　楊富強對記者分析，控制煤炭消費總量的途徑主要是優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，大力推廣天然氣、新能源和可再生能源，但由于新能源在各地能源結(jié)構(gòu)中占比較低，目前行之有效的可操作的途徑還是使用天然氣。

　　例如，北京就已開始積極推行燃氣替代煤炭計劃。在《北京市清潔空氣行動計劃》中提出六城區(qū)要基本實現(xiàn)無煤化，建成覆蓋新城、重點小城鎮(zhèn)及重點工業(yè)開發(fā)區(qū)、園區(qū)和產(chǎn)業(yè)基地的天然氣供應(yīng)管網(wǎng)，到2015年天然氣在能源消費總量中的比重達到20%。

　　“北京的天然氣供應(yīng)比較充分，但并不是所有的地方都可以效仿北京。”前述地方官員對記者分析稱，“控制煤炭消費總量的一個關(guān)鍵之處，還在于未來的天然氣供應(yīng)量能否滿足地方的需求。”

　　記者了解到，國家將結(jié)合西氣東輸、川氣東輸、中俄輸氣管道、海上液化天然氣進口等重點工程，加大重點區(qū)域天然氣供應(yīng)和輸送管道建設(shè)，按照“優(yōu)先發(fā)展城市燃氣、積極調(diào)整工業(yè)燃料結(jié)構(gòu)、適度發(fā)展天然氣發(fā)電”的原則，優(yōu)化配置使用天然氣，到2015年重點區(qū)域的城市燃氣普及率要達到95%以上。

　　在燃氣替代煤炭之外，國家還將采取在城區(qū)之內(nèi)嚴格限制煤炭使用的政策，即加強高污燃料禁燃區(qū)的劃定，擴大高污染燃料禁燃區(qū)的范圍。

　　“國家初步提出在重點控制區(qū)域高污染燃料禁燃區(qū)面積要達到城市建成面積的80%以上，一般控制區(qū)達到城市建成區(qū)面積的60%以上。”前述環(huán)保專家指出。

　　據(jù)本報記者了解，在禁燃區(qū)之內(nèi)，將禁止燃燒原煤、洗選煤、蜂窩煤、焦炭、木炭、煤矸石、煤泥、燒焦油、重油、渣油等燃料，禁止燃燒各種可燃廢物和直接燃用生物質(zhì)燃料，以及污染物含量超過國家規(guī)定限值的輕柴油、煤油、人工煤氣燈高污染燃料。已建成的使用高污燃料的各類設(shè)施期限拆除或者改造使用管道天然氣、液化天然氣、管道煤氣、電或者其他清潔能源，對于超出規(guī)定期限繼續(xù)燃用高污燃料的設(shè)施，責令拆除或者沒收。

　　“擴大高污燃料禁燃區(qū)的政策屬于行政措施，在執(zhí)行上可能會打一些折扣。”楊富強表示，“我們還需要一些更為有效的經(jīng)濟手段，比如資源稅改革。”

　　在他看來，通過資源稅改提高煤炭的價格，可以在一定程度上減少對煤炭的過度依賴。“在改革路徑上，從長遠來看，煤炭資源稅也應(yīng)該由從量計征變?yōu)閺膬r計征，如果這一步改革難度大的話，也可以嘗試在目前從量計征的基礎(chǔ)之上，提高煤炭的資源稅稅率。”