國家發展改革委等部門聯合發布的《關于促進市域（郊）鐵路發展的指導意見》（以下簡稱《意見》），是按照中央城鎮化工作會議、中央城市工作會議精神，落實《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》（國發〔2016〕8號）、《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》和《城鎮化地區綜合交通網規劃》有關要求，促進市域（郊）鐵路科學有序、健康發展的綱領性文件，對改善我國軌道交通結構、優化城鎮空間布局、促進新型城鎮化建設將發揮重要作用。
根據我國城市發展階段、鐵路建設和運營實際，《意見》中多次提到“充分利用鐵路資源”擴大城市交通供給能力，是非常務實和有效的做法，但同時也應在充分論證分析的基礎上因線施策，實現合作共贏。下面從四個角度加以分析。
一、鐵路快速發展為開行市域（郊）列車創造了條件
隨著我國鐵路網規模的擴大，尤其是“四縱四橫”客運專線網的基本建成，以及主要城市群城際鐵路的建設，我國鐵路動車組開行數量不斷增加，動車組發送旅客人數已經超過普速列車，承擔了50%以上的鐵路旅客運輸任務；同時隨著我國經濟結構的升級，鐵路貨運結構也在發生變化，整體貨運需求保持基本平穩，部分大宗物資運輸需求有所下降，快捷貨運需求旺盛。雖然主要干線由于增開普速列車能力仍然緊張，但部分線路能力得以緩解，具備開行市域（郊）列車的條件。
從城市范圍分析，目前大部分超大城市、特大城市及大城市既有鐵路資源都較為豐富，隨著客運專線建設和樞紐地區的客貨分線運行，以及貨運系統外遷等，部分鐵路干線、聯絡線、支線能力得到部分緩解，同樣可以為市域（郊）列車的開行創造條件。
二、利用既有鐵路開行市域（郊）列車的前提
《意見》中提出“要加強既有資源合理利用可行性分析論證”，從技術角度，主要包括需求和供給兩方面的因素。
1．從需求角度分析
鐵路走向要與市域（郊）客流走向契合，且需要有一定的強度支撐。客流走向需要結合城市交通規劃研究確定，而鐵路線路走向應與市域客流走向基本一致，否則就失去了參與城市客運服務最基本的條件；同時市域（郊）鐵路又是一種大運量的客運產品，從經濟性角度考慮，必須達到一定的強度才能滿足公交化、高頻率開行的要求，否則容易造成能力虛靡和資源浪費。
2．從供給角度分析
首先，要分析鐵路線路能力的適應性。市域（郊）鐵路作為城市公共交通系統的重要組成部分，其運營時間應更接近城市軌道交通，早晚高峰時段發車間隔不宜大于10min。我國客貨混跑的雙線鐵路干線列車追蹤間隔一般為7-8min，能夠滿足市郊鐵路10min行車間隔的能力要求。但如果既有鐵路在早高峰時段開行大量長途始發列車和終到“夕發朝至”長途列車，則高峰時段內長途旅客列車、市郊列車將相互影響，導致線路能力不能滿足要求。
其次，要分析車站到發線和咽喉區能力，以及動車段所條件。到發線能力富余且有折返段的車站，可以作為市域（郊）鐵路的起點車站。
第三，要分析與城市交通系統的接駁條件。市域（郊）鐵路首站一端既要考慮與市區城市軌道交通網絡的銜接，也要考慮與城市公交樞紐及公交線網銜接。末站一端要與衛星城公交線網、公交客運站及長途客運站銜接，同時還應設置較大的停車場以便乘坐其他交通工具的乘客能方便地換乘市域（郊）鐵路。同時在票制、時間、運能等方面也要做好銜接，最大限度地減少乘客等待時間。
三、分線施策，靈活運用既有鐵路資源
《意見》明確提出了既有鐵路資源利用的各種方式，即“通過既有鐵路補強、局部線路改擴建、站房站臺改造等方式，擴大鐵路服務城市交通的供給能力”，方向明確，但在具體實施中還要具體分析，因線施策，靈活運用。
能夠參與市域（郊）運輸的主要為樞紐內轉移功能的客貨混運干線以及樞紐聯絡線、支線、專用線等。利用鐵路開行市郊列車、擴大鐵路服務城市交通的供給能力主要有以下幾種方式。
1．直接利用既有線開行市域（郊）列車
一是利用既有鐵路線路能力增開市郊列車。目前正在大力發展的城際鐵路，由于設施先進、行車能力大、在市區設站多，完全可以不改造，通過增開部分短途市域（郊）列車滿足市域（郊）客運需求。
二是通過增加現狀運行列車停站，提供市域（郊）列車服務。國鐵路網干線以服務長途客流為主，在沿途小客運站基本不停站直接通過；如果考慮增加既有列車在周邊新城的停站，則能夠解決部分市郊客流的出行。
2．對既有鐵路進行適應性改造
樞紐行車量不大的既有干線或樞紐聯絡線、支線、專用線等往往技術標準較低，設備設施陳舊，需進行適應性改造才能開行市郊列車：如單線需增建第二線提高線路能力，改善平面條件提高線路運行速度，線路全封閉、增加車站，對既有車站進行改造配置售檢票、旅客乘降設備、改造信號系統等，使其能夠滿足公交化運輸的需要。例如上海金山支線（軌道交通22號線）、北京市域（郊）鐵路S2線，以及天津的津薊線，即是通過改造既有鐵路實現市域（郊）客運服務功能。
3．修建外部環線置換城市內部鐵路資源
如前所述，目前大部分超大城市、特大城市及大城市的既有鐵路資源都極其豐富，且走向與市域（郊）客流方向一致，如北京樞紐的京哈線（燕郊、三河）、京廣線（涿州）、京滬線（廊坊）等通道，但目前均為客貨共線的路網干線，能夠提供市郊列車開行的富余能力極為有限。未來如果能夠結合城市規劃和貨運系統布局調整，通過路網分流疏解通過貨流，本地貨運也隨著企業外遷和物流基地外遷而搬遷至城市外圍，則能夠釋放城市內部鐵路干線的能力，用于提供城市客運服務。
四、創新引領，充分調動各方積極性，實現合作共贏
綜合上述分析，充分利用既有鐵路資源擴大城市交通供給能力，是解決當前城市交通問題、城鎮化布局問題的有效途徑。相關各方也均有良好的合作愿望，但在具體項目的實施上仍然進展不快，其根本原因在于各方對市域（郊）鐵路的認識不明確，各自立場和出發點不同，利益劃分方面存在分歧等。
《意見》明確提出“城市政府要將市域（郊）鐵路運營納入城市公共交通系統，充分體現公共服務屬性”。即市域（郊）鐵路的責任主體是城市政府，鐵路企業作為公共交通服務的參與方，應該獲得提供服務的收益，這是路地雙方協商的基礎，協商的內容包括建設方案、初期投資和運營補貼政策等；從鐵路角度，也應該承擔起社會責任，發揮好既有鐵路資源的作用，在保證運營安全的前提下，積極按照城市客運服務的要求，對既有鐵路資源進行必要的改造，使之具備更好地提供市域（郊）客運服務的能力，同時實現企業自身的效益最大化。
綜上所述，《意見》中提出的“充分利用鐵路資源”發展市域鐵路的思路，是緩解城市交通擁堵、加快市域（郊）鐵路發展、擴大交通有效供給、促進新型城市化建設的有效途徑，是實現2020年市域（郊）鐵路建設目標的有力抓手。相關各方應采用創新的思維破解體制機制阻礙，探索出新型合作之路，共同為新型城鎮化發展作出貢獻，實現合作共贏。
