新建PPP項目的承發(fā)包模式有EPC模式和施工總承包模式。承包合同價款方式有總價合同和單價合同。承包合同價格的確定有兩種:一種在PPP招商時,社會資本投標(biāo)人同時投報工程承包合同價格;一種是在PPP招商時,社會資本投標(biāo)人并不投報工程承包合同價格,而是按給定的工程建設(shè)投資額進行投標(biāo)。

　　二、竣工結(jié)算時可能會出現(xiàn)的問題

　　目前,各地很多PPP項目在推進過程中,為了加快項目的落地、及早開工建設(shè),初步設(shè)計或施工圖尚未完成即進行社會資本招標(biāo)。項目的承包合同價款方式往往采用單價合同(即所謂“開口合同”),約定按照當(dāng)?shù)囟~、當(dāng)期造價信息、工程量清單來結(jié)算。這種“開口合同”對政府來說,可能會引起項目建設(shè)成本超出可研投資估算和初步設(shè)計概算,從而導(dǎo)致政府付費的上升。這種合同價款方式從合同價格上似乎對施工單位有利,但實際上對施工單位也存在很大的風(fēng)險。從事過工程項目管理的朋友都知道,一個傳統(tǒng)承發(fā)包模式的工程項目在工程竣工交付后,如果在一年之內(nèi)完成竣工決算,都是屬于比較快的,而很多項目的竣工結(jié)算甚至需兩三年才能夠完成。這種時間長度在傳統(tǒng)項目問題不大,因為竣工驗收時大多數(shù)的工程款已經(jīng)向施工單位支付;而PPP項目在建設(shè)期大多數(shù)是不向項目公司付費的,如果竣工結(jié)算拖的時間比較長,就會影響政府付費。因此,項目公司資金壓力勢必非常大。項目公司拿不到錢,就會拖欠承包方的工程款;承包方會拖欠材料設(shè)備款、甚至農(nóng)民工工資。其中有些項目,如果政府請造價咨詢單位來進行結(jié)算審計并按照審減額來提成的話,那雙方對結(jié)算價格爭議勢必很大,甚至有可能會打官司。如果政府主管領(lǐng)導(dǎo)換屆,或者政府支付能力不足而不明說,有意拖延結(jié)算,那以后扯皮的事情將會更多。未來兩三年將有大量PPP項目竣工驗收完成,大家可以想象,如果在各地普遍發(fā)生前面的情況,那必然將產(chǎn)生重大社會問題。

　　三、項目承發(fā)包模式及其合同價款方式的擇優(yōu)選擇順序

　　項目管理中的一項重要工作就是分析未來的不確定性并將它變?yōu)榇_定。既然存在這種風(fēng)險,就應(yīng)該盡可能的降低風(fēng)險。項目前期準(zhǔn)備越合理、越充分,后期風(fēng)險會越小、項目實施會越順利。所以下面就PPP項目可能采取的幾種承發(fā)包模式及其合同價款方式談一下個人觀點。筆者認為,在選擇承發(fā)包模式及其合同價款方式時,應(yīng)有優(yōu)先級排序,根據(jù)項目本身的條件擇優(yōu)選擇。就PPP項目而言,總價合同方式優(yōu)先于單價合同方式;工程報價經(jīng)過市場競爭的優(yōu)先于未經(jīng)過市場競爭的;事先約定好詳盡的調(diào)價規(guī)則優(yōu)先于未經(jīng)過事先約定調(diào)價規(guī)則的。

　　1、付費模式與承包合同價格不掛鉤

　　有些項目,按輸出的產(chǎn)品或服務(wù)來收費,不考慮承包合同價格。如污水處理項目,政府方只根據(jù)出水水質(zhì)和出水的單價來計算,并不根據(jù)項目公司的承發(fā)包合同價款計算,這種模式評標(biāo)、結(jié)算相對簡單,符合條件的項目應(yīng)優(yōu)先考慮采用這種模式。

　　2、PPP+EPC整體招標(biāo)

　　這種模式的操作方法詳見拙文《PPP+EPC整體采購模式之探討》,其優(yōu)點主要有:第一,通過社會資本優(yōu)化設(shè)計,使得設(shè)計更為合理;第二,通過市場競爭來降低造價;第三,因為它用的是總價合同,所以大幅減少了竣工結(jié)算審計工作量,減少了未來的不確定性。但是這種模式操作起來有一定難度,一般而言,政府方、招標(biāo)代理、設(shè)計單位、多數(shù)咨詢單位,都不能單獨做好這個工作,而是需要一家具有專業(yè)能力的咨詢單位來組織協(xié)調(diào),通過整合各方力量來完成。另外,還要事先與政府的主管部門、招標(biāo)采購平臺溝通,征得他們同意再采用這種模式。

　　3、先招PPP,后簽EPC總價合同

　　該方式是招完P(guān)PP社會資本以后,成立項目公司,再由項目公司與承包商簽署EPC合同,采用總價合同方式。這個EPC合同價格是沒有經(jīng)過充分的市場競爭,但是采用總價合同的要比那個“開口合同”要好。承包商做的深化設(shè)計要經(jīng)過原設(shè)計單位的審核來確定。

　　4、PPP+施工總承包整體招標(biāo)

　　該模式是PPP和施工總承包整體招標(biāo),就是把施工圖做完以后,采用工程量清單計價方式,按照傳統(tǒng)的施工招標(biāo)要求,和PPP招標(biāo)捆綁在一起來進行招社會資本招標(biāo)。一些同類項目工程量清單相似度較高、子目較少,如道路、管廊等,即使沒有完成施工圖設(shè)計、不能編制工程量清單,也建議參考本地區(qū)其他同類項目,編制模擬工程量清單,讓社會資本投標(biāo)人按此報價。這樣的好處就是施工總承包合同價格能夠進行市場的充分競爭。很多項目為了搶進度在可研報告完成后就進行PPP的招標(biāo)。實際上,對于大多數(shù)項目而言,施工圖編制也是在兩三個月就能完成的。施工圖完成以后就可以與社會資本一起來招商,即再經(jīng)過兩三個月的時間就能完成招標(biāo)。這樣,工期延后的時間并不長,還減少了諸多后患。如果用可研數(shù)據(jù)匆忙完成PPP招標(biāo),要求作為社會資本的施工單位立即進場,實際施工圖沒有完成,也無法開工建設(shè)。這樣的模式合同單價進行了市場競爭,要對后期合同價款的調(diào)整有了一些約定。

　　5、先招PPP,再簽施工總承包合同

　　該模式是招完P(guān)PP社會資本以后,成立項目公司,再由項目公司與具有資質(zhì)的社會資本簽署施工總承包合同,采用單價合同方式。這種的合同是沒有進行市場的充分競爭,然后按照這個工程量清單計價方式,根據(jù)當(dāng)?shù)氐亩~、當(dāng)期的造價信息來進行結(jié)算。如果不得已采用這種模式,那么建議,在施工圖完成后,由項目公司和承包方雙方分別做一版施工圖預(yù)算,并在雙方協(xié)商達成共識后上報財政審核。財審確認的這個價格就作為一個基準(zhǔn)價格,后期竣工結(jié)算時只是調(diào)整變量部分,即增加或減少的部分,基準(zhǔn)價不再調(diào)整。另外在項目建設(shè)期,定期(如半年)完成積累的變更洽商、工程簽證等調(diào)整合同價款工作,然后階段性的報財政審核。這樣就可以不把工作都積壓到竣工驗收以后,可以大幅度加快竣工結(jié)算時間。

　　6、先招PPP,后簽EPC單價合同

　　該模式是PPP社會資本招商完成后,成立項目公司,由項目公司與承包商簽訂EPC的開口合同。因為又是開口合同工程量、合同單價、都會調(diào)整,設(shè)計由承包商來進行深化設(shè)計,存在有意放大工程量的風(fēng)險,因此不建議推薦采用這種模式。如果不得已采用了這種模式,那么我們也是建議由原設(shè)計單位來對承包商的設(shè)計進行審核確認。項目公司和承包商等施工圖出來以后要做一版施工圖預(yù)算,雙方確認報財政審核通過后作為基準(zhǔn)合同價款。承包合同價款的調(diào)整定期進行階段性的財政審核。

　　四、結(jié)語

　　通過項目承發(fā)包模式及其合同價款方式的選擇降低新建PPP項目竣工結(jié)算風(fēng)險非常重要,這不僅關(guān)系到該項目合同能否履約、項目能否順利進入運營期,還可能引發(fā)更多社會問題。如果竣工結(jié)算未能按時完成,還可以約定先按項目可研估算或初步設(shè)計概算計算政府付費額度,按期支付,后期多退少補。在此筆者希望項目實施機構(gòu)、財政部門、咨詢單位、招標(biāo)單位、項目公司等各方足夠重視,共同努力,盡最大可能去降低竣工結(jié)算風(fēng)險。