特別是最近印發(fā)的《通知》,更首次列出了地方政府購買服務(wù)負面清單,包括鐵路、公路、機場、水電煤氣等基礎(chǔ)設(shè)施和儲備土地前期開發(fā),農(nóng)田水利等建設(shè)工程都被囊括在內(nèi),建設(shè)工程與服務(wù)打包的政府購買服務(wù)形式也被禁。
同時,金融機構(gòu)和非金融機構(gòu)提供的融資行為也被嚴禁納入政府購買服務(wù)范圍。
政府購買服務(wù)究竟是什么
據(jù)蘇寧金融研究院宏觀經(jīng)濟研究中心主任黃志龍介紹,目前以政府購買服務(wù)名義變相違規(guī)舉債的現(xiàn)象較多,特別是一些地方在公路、機場、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施、水電煤氣等公用事業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域,以政府購買服務(wù)的名義向金融機構(gòu)融資,或者向社會企業(yè)進行BT、BOT等名義的融資不乏少數(shù)。
政府購買服務(wù),在某些時候就相當(dāng)于在PPP的旁邊開了另一道門,而這道門的特點是"門檻低、容易進",政府、企業(yè)、機構(gòu)都紛紛踏入這道門,PPP也陷入了尷尬境地。
PPP行業(yè)專家、錦天城律師事務(wù)所合伙人劉飛表示,《通知》主要的作用是堵住了"后門"。
"堵后門"利好PPP
最近兩年假借政府購買服務(wù)實則違法違規(guī)融資的行為可謂屢禁不止,由于其程序簡單、周期短、沒有監(jiān)管,地方政府和金融機構(gòu)大力推進;而PPP項目的落地周期正常來說是5個月以上,不少投機者紛紛選擇了冒險取勝、險處求生,結(jié)果形成了大量變相債務(wù),削弱了43號文(《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》)控制地方債務(wù)的效果,對PPP模式產(chǎn)生了很大沖擊。
據(jù)了解,政府購買服務(wù)理論上不能超過三年,超過了就不可能符合先有預(yù)算后采購的原則,但PPP的周期都比這個要長,近十年的時間,對于機構(gòu)、投資者、社會資本而言都無疑是一個挑戰(zhàn)。繞過PPP,成了一個"巧方法"。"由于不愿受到PPP規(guī)則等各方面約束,地方不少基礎(chǔ)設(shè)施項目都采用簡單的政府購買服務(wù)形式,這事實上架空了PPP模式。"劉飛指出,因為脫離了先預(yù)算后采購的原則,也不受公共預(yù)算支出不超10%的限制,政府購買服務(wù)在一定程度上將會造成地方政府債務(wù)風(fēng)險。
印發(fā)《通知》,對政府購買服務(wù)范圍做出了明確規(guī)定,使各項政策實現(xiàn)了閉合,減少了漏洞,從而為控制地方政府債務(wù)和推進PPP創(chuàng)造了有利條件。
民生證券研究院宏觀研究主管,PPP研究中心負責(zé)人朱振鑫認為,《通知》的印發(fā)對金融機構(gòu)有一定影響,將原有的政府購買服務(wù)范圍縮小了,投資方向也將逐漸轉(zhuǎn)向PPP模式。記者問到所占比重時,朱振鑫談道,比例并不好說,然而占比還是很大。
劉飛表示,由于一些基建項目包裝成政府購買服務(wù)形式"落地快",部分金融機構(gòu)有2/3的錢都投到了政府購買服務(wù)項目,剩下1/3的資金才投PPP項目。而此次《通知》將政府購買服務(wù)"歪門"堵住,金融機構(gòu)原來投到政府購買服務(wù)的錢將轉(zhuǎn)移到PPP。"對于已經(jīng)實施的政府購買服務(wù)項目,不能存在'僥幸心理'。"劉飛說,"即使是進行中的政府購買服務(wù)項目,并且也由當(dāng)?shù)厝舜髮徟?但如果不符合先有預(yù)算后采購的原則,先前出具的擔(dān)保函還是可以撤回,并且期限超過三年,也存在合法性的問題。"
同時,《通知》的印發(fā)對一部分已經(jīng)投資政府購買服務(wù)項目的民營企業(yè)將會產(chǎn)生一定的影響。劉飛認為,這類項目可能會面臨整改,如果項目才做到一半,金融機構(gòu)后續(xù)融資是否能到位也是一個問題,很多項目可能會做不下去。
金融機構(gòu)擇優(yōu)而錄
冰凍三尺非一日之寒。《預(yù)算法》和43號文出來以后,融資平臺公司已經(jīng)受到了一些影響。此次《通知》的印發(fā)無疑是對融資平臺公司行為的再次約束。
劉飛指出,未來融資平臺公司需要進行商業(yè)化的轉(zhuǎn)型,作為一個市場主體去競爭基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的商業(yè)機會。"同時,金融機構(gòu)的監(jiān)管規(guī)定也并不是新創(chuàng)的,對于項目而言,也要擇優(yōu)而錄。規(guī)范且設(shè)計非常好的項目不會受到影響。"
后門堵了前門何時能通
禁止的政府購買服務(wù)和PPP項目當(dāng)中政府付費類的公益基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩者并不是一碼事,此次《通知》的印發(fā)并沒有禁止政府付費類的PPP,PPP也并不是這個文件禁止的對象。
"在政府購買服務(wù)行為被禁止以后,大量的公益類項目會通過PPP的模式進行操作。"劉飛認為,堵住政府購買服務(wù)進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的后門,是對現(xiàn)在已有的PPP公司的利好,因為這種項目將來會更多,對投資人的需求會更大。
國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部教授馮俏彬則認為,地方債是一個相對復(fù)雜的問題,不僅需要加強管制即"堵后門",最關(guān)鍵的是要為地方政府的需求"開前門","沒有地方政府愿意主動違規(guī)融資,但迫于當(dāng)?shù)匕l(fā)展的需求,或是經(jīng)濟增長的需求,必須得有項目,這就需要資金,所以當(dāng)前在封堵這些風(fēng)險點的時候,也應(yīng)該為地方政府的正常融資開辟通道"。
其實,近年來我國政府一直致力于打造地方債風(fēng)險管理"全鏈條"。"堵后門"的同時,也在適時的"開前門",構(gòu)建規(guī)范的地方政府舉債融資機制。
黃志龍介紹,除了在嚴堵"后門"、"歪門"和"偏門"等灰色地帶同時,監(jiān)管部門也開啟了前門,比如6月1日發(fā)文允許地方政府發(fā)行土地儲備專項債,作為地方政府舉債的重要途徑。這些舉措都將使得地方政府舉債更加陽光化、透明化、市場化和法治化,有利于防范因地方政府違規(guī)舉債帶來的系統(tǒng)性金融風(fēng)險。
劉飛表示,現(xiàn)在的"前門"其實只有兩個,一個是地方專項債,另一個就是PPP。但是,明年地方政府債券發(fā)行會進一步放開,金額會放大,財政部對于這種能夠監(jiān)控、不會造成系統(tǒng)性金融風(fēng)險的明渠,管理方向上或?qū)⒅鸩酵貙挕?/div>
黃志龍認為,財政部并沒有完全禁止政府購買服務(wù)的行為,相反,只要政府購買服務(wù)的行為符合《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》的精神,應(yīng)該會得到鼓勵和支持。但是,"寅吃卯糧"借債購買服務(wù)的行為被禁止后,短期內(nèi)可能會影響到參與政府購買服務(wù)的業(yè)務(wù)規(guī)模,但是從中長期來看,更有利于控制這些企業(yè)的財務(wù)風(fēng)險。
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