在國家發(fā)展改革委等八部委近日聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下稱《意見》）中，提出鼓勵合作方按市場方式，共同設(shè)立投融資公司，采取PPP等模式，吸引社會資本參與園區(qū)開發(fā)和運營管理。
據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者了解，國內(nèi)對“飛地經(jīng)濟”的最早實踐誕生在江蘇蘇州——作為中國政府與新加坡合作共建的成功經(jīng)驗，（中新）蘇州工業(yè)園區(qū)也因此成為了新加坡的“飛地”，也是改革開放的重要產(chǎn)物和成效。
2006年，江蘇借鑒蘇州工業(yè)園區(qū)經(jīng)驗，在總結(jié)“江陰-靖江合作園區(qū)”（3年試驗）的基礎(chǔ)上，考慮到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的大背景，于全省范圍內(nèi)大規(guī)模推廣南北掛鉤共建園區(qū)；2008年，共建開發(fā)區(qū)進入到跨省區(qū)發(fā)展的新階段，其中，江蘇啟東-上海外高橋、湖南衡陽-廣東深圳、廣東-香港、皖江城市帶-滬蘇州浙、山東德州-天津紅橋、江蘇-新疆等共建開發(fā)園區(qū)，成為了開發(fā)區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新趨勢和新潮流，這種集聚、輻射和帶動效應(yīng)極大促進了各地經(jīng)濟的發(fā)展。
從江蘇的實踐看，“飛地經(jīng)濟”的效果非常顯著，大幅度縮小了區(qū)域之間的差距，形成了“飛地經(jīng)濟”的“江蘇模式”。
“飛地經(jīng)濟”內(nèi)生動力如何激發(fā)？
“飛地經(jīng)濟”的表現(xiàn)形式即是共建開發(fā)區(qū)（園區(qū)），牽涉到遷出和遷入地政府、企業(yè)等多方利益主體，形成的動力在于實現(xiàn)了各方利益的共贏。
對于企業(yè)而言，“飛地經(jīng)濟”為規(guī)模擴張?zhí)峁┝吮憷麠l件，大企業(yè)的參與還能從廠房出租、物流等方面獲取利潤。以大企業(yè)為源點，甚至催生出管理更加精細的園中園。
從江蘇的推動看，“飛地經(jīng)濟”的根本目的在于促進省域范圍內(nèi)、區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，因此對于共建園區(qū)給予了省級層面的高度支持，特別是在財政上的“以獎代補”政策，從2010年起，對符合規(guī)定和達到標準的園區(qū)，前3年給予1500萬元/年的以獎代補資金，同時給予土地、電、水等優(yōu)惠，并鼓勵和支持共建園區(qū)拓寬共建范圍。
但現(xiàn)在，這一方式開始轉(zhuǎn)變。
即將于2017年7月1日實施的新一輪省以下分稅制改革，就要取消對合作共建園區(qū)等事項的稅收增量返還政策，同時，省政府不再出臺區(qū)域性財政收入全留或增量全返政策，有關(guān)支持經(jīng)濟薄弱地區(qū)發(fā)展的資金全部納入均衡性轉(zhuǎn)移支付范疇，由各地政府統(tǒng)籌用于保工資、保運轉(zhuǎn)和保民生等方面。
改變的一個原因在于，遷出地政府首先要保持產(chǎn)業(yè)中的“長”大于“消”。從21世紀經(jīng)濟報道記者的調(diào)研看，遷出地政府首先考慮的一般只是將產(chǎn)業(yè)中的制造等環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，讓遷入地政府獲取部分生產(chǎn)環(huán)節(jié)的增值稅，且從政策上促進產(chǎn)業(yè)在本區(qū)域內(nèi)的轉(zhuǎn)移，防止轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)。
“一方面是營改增的影響，一方面是中央對財政預(yù)算收支的規(guī)范，在兩方面的共同用力下，省級的支持方式更多納入預(yù)算管理，符合國家要求，”江蘇省社科院財貿(mào)所研究員駱祖春對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，“對其他地區(qū)而言，并非所有的經(jīng)濟薄弱縣的共建園區(qū)都發(fā)展得很好。”
同時，納入均衡性轉(zhuǎn)移支付范圍，有利于全省縣域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，體現(xiàn)出財政的公平性。
某共建園區(qū)官員告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，在保持土地和勞動力成本的比較優(yōu)勢上，經(jīng)過這些年的發(fā)展，遷入地政府在招商引資、園區(qū)管理等方面的經(jīng)驗越發(fā)成熟；同時，對于共建園區(qū)而言，也要尋求更加規(guī)范和符合市場化的運作方式，有利于形成內(nèi)源型的經(jīng)濟增長機制。
“我們的理解是，這促使飛地經(jīng)濟要更好發(fā)揮內(nèi)生動力，也促使所在地政府為共建園區(qū)提供更好的公共服務(wù)和保障，”蘇北某縣縣長說，“從目前的了解看，省級的支持是一以貫之，支持的力度在加大，支持的方式有所創(chuàng)新。”
引入PPP模式
遷出、嵌入地和企業(yè)是飛地經(jīng)濟的利益共同體。
從21世紀經(jīng)濟報道記者近年的調(diào)研看，“飛地經(jīng)濟”主要有援建、托管、股份合作、產(chǎn)業(yè)招商以及綜合運用等諸多模式。
不過，從上述《意見》可以看出，有諸多方面給予了明確：如，合作共建園區(qū)的經(jīng)濟社會指標按現(xiàn)行統(tǒng)計制度進行，但在政府內(nèi)部考核時，允許合作方進行協(xié)商劃分，但僅作專門用途供內(nèi)部使用。
有蘇南地方政府官員對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，從近幾年的發(fā)展趨勢看，遷入地的經(jīng)營成本優(yōu)勢在弱化，最為典型的是，“要素價格上漲的速度和幅度超過了沿海發(fā)達地區(qū)”，尤其是交通運輸、產(chǎn)業(yè)配套和生態(tài)治理的成本不斷提升，成為了“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的重要瓶頸。
同時，土地制約也越發(fā)明顯，遷入地規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程冗長、涉及利益方復(fù)雜，以及整理出來的農(nóng)村建設(shè)用地難以置換開發(fā)區(qū)建設(shè)用地等。
事實上，最大的問題來源于共建方政府的協(xié)調(diào)。從21世紀經(jīng)濟報道記者的采訪看，因受行政體制影響和政府橫向聯(lián)系的制約，主要集中在稅收分成、管理機構(gòu)設(shè)立、土地審批和征地拆遷以及污染物排放等方面。
因此，《意見》提出鼓勵按照市場化原則和方式開展“飛地經(jīng)濟”合作，特別是鼓勵合作方共同設(shè)立投融資公司，采取政府和社會資本合作（PPP）等模式，吸引社會資本參與園區(qū)開發(fā)和運營管理。
南京大學(xué)教授吳福象認為，這意味著飛地經(jīng)濟下一步的運作將更加市場化，既可有合資公司，又可有產(chǎn)業(yè)招商模式。
吳福象認為，“飛地經(jīng)濟”從全球范圍看已相當普遍，在當下的中國，是開發(fā)區(qū)功能的升級和提升，符合經(jīng)濟發(fā)展的基本規(guī)律，對于經(jīng)濟發(fā)展、風險共擔、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、區(qū)域共贏等具備重要意義。
也為此，國家層面鼓勵多方通過PPP等模式嵌入“飛地經(jīng)濟”，讓更多的社會資本參與到合作開發(fā)中，合作共贏，為其發(fā)展提供了新的動力。上述《意見》提出，支持通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等方式，將園區(qū)部分或全部事務(wù)委托給第三方運營管理，條件成熟地區(qū)可探索園區(qū)管理與日常運營相分離。
