構建PPP治理體系是一個系統工程,需要社會各方的參與和努力。大致而言,可從宏觀、中觀和微觀這三個角度來探討。
宏觀上,處理好政府和市場關系
深化PPP改革,核心是處理好政府和市場的關系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。關鍵是加快轉變政府職能,“不越位、不缺位”,該放給市場和社會的權要放足、放到位,該政府管的事要管好、管到位。
具體來說,PPP改革是一項綜合性改革,具有很強的牽引性,需要行政體制、財政體制和投融資體制等改革配套推進。只有進一步深化行政體制改革,加大“放管服”力度,打破壟斷,降低準入門檻,政府和市場平等合作,社會資本特別是民營資本才有信心長期投資基礎設施和公共服務領域;只有深化財政體制改革,把政府在項目合同中承擔的支出責任納入政府財政預算和中長期財政規劃,才能消除社會資本投資后顧之憂;只有深化投融資體制改革,推進投融資多元化,加快融資便利性,提高資金流動性,社會資本才有展示的舞臺,公共投資的有效性才能在體制上、機制上得到保障。
PPP模式不是政府的“甩包袱”,而是政府行政能力的升級。一方面,政府要加強發展戰略、規劃、政策、標準等的制定和實施,提高自身規劃能力;另一方面,政府還要加強市場活動監管,以確保公共服務提供的公平。
中觀上,處理好中央與地方及政府各部門間的關系
縱觀中國歷史,中央與地方的關系始終是關乎國家統一、社會穩定、經濟發展的重大命題。中國特殊的歷史現實和文明傳統要求中國建立并維持一個強有力的中央政府,以利于中國文明有效應對各類大規模挑戰。但與此同時,在政令統一的前提下,中國的治理必須兼顧各地現實,因地因時制宜,降低治理成本,以利于各地的經濟發展與文化繁盛。在現階段,處理好中央與地方關系的核心是合理劃分中央與地方財政事權和支出責任,這是政府有效提供基本公共服務的前提和保障,也是構建PPP治理體系進而完善國家治理體系的客觀需要。一方面,按照建立事權和支出責任相適應制度的要求,落實基本公共服務提供責任,中央應根據各地情況給予地方政府發展本地PPP項目的一定自主權;另一方面,中央也要對地方的PPP項目特別是跨區域的項目發揮必要的監管作用,對推廣應用PPP模式規范且成效明顯的地區,給予必要的獎勵,體現激勵相容,促進全國公共服務均等化。
構建中國PPP治理體系,還需協調好政府各部門間的關系。在中央層面,國務院已經明確財政部和國家發改委分工負責推進PPP模式,近年來兩部委也分別出臺了大量規范性政策文件。但實際上,公共服務和基礎設施存在著大量交叉重疊,涉及具體項目時,地方政府仍感覺無所適從。因此,中央有必要組建跨部門的PPP協調機構,統籌各相關部門權力、責任和利益;地方政府更應建立由主要領導牽頭、財政和發改等相關部門參加的PPP領導機構,以大幅降低制度性交易成本,提高PPP推廣應用效率,完善PPP治理體系。
微觀上,協調好利益相關方的關系
PPP項目大多具有公益性、準公益性,需要協調好政府、社會資本、融資機構、社會公眾等多方面的關系,發揮好這些直接利益相關方在PPP治理中的積極作用。
第一,政府在PPP項目中發揮著重要作用,并可能承擔著主導方、委托方、投資方、服務方、監督方和付費方等非常復雜的多重角色。為完善PPP治理,政府既要規范運作好PPP項目,通過公開競爭等方式公平、擇優選定社會投資方,又要增強契約意識,不能“新官不理舊賬”,還要加大信息公開力度并承擔監管職責,切實維護好公共利益。
第二,社會資本方的規范高效運作是完善PPP項目治理的關鍵。社會資本方投資PPP項目是為了獲取利益,但在PPP項目實施過程中,也應承擔監督政府履約行為的必要職責。一方面,社會資本應該加強項目管理,通過設計、采購、施工和運營等全生命周期的各環節努力,來降低成本、提高效率;另一方面,社會資本各方也要完善公司治理,處理好特殊目的公司(SPV)的股東與管理層以及控制性大股東與其他股東之間的關系。完善的公司治理是發揮好社會資本投資各方積極作用的關鍵。公司治理的主要機制包括信息披露、股東會、董事會、執行機構和公司控制權市場等,核心是健全董事會治理機制,而在PPP治理中,還涉及社會資本方與政府股權投資方的互相監督和共同治理。
第三,為PPP項目提供主要資金來源的融資機構,可以有效推動PPP治理機制的改善。無論是基金、信托等股權方,還是銀團貸款等債權方,除了要推動融資創新和為民間資本融資創造更好的環境外,還可以通過必要的資金監督,減少企業管理的決策失誤,監控項目公司的重大風險,有效提升治理的效率。
第四,作為PPP項目直接受益者的社會公眾,也能夠促進PPP治理機制的完善。當PPP項目進入運營期后,社會公眾有能力也有必要對項目提供公共服務的質量發揮直接監督作用。社會公眾對項目質量的監督和反饋,有利于提升項目質量、改進項目績效、完善PPP治理。
